IV SA/Gl 1562/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] M.P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o udzielenie mu pomocy finansowej na "uregulowanie długów mieszkaniowych" wskazując, że do zadłużenia w wysokości [...] - zł. doszło w sezonie grzewczym na skutek nierzetelnie prowadzonych prac przez firmę A. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta C., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 106 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), odmówił M.P. przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na częściowe pokrycie zadłużenia w opłacie za czynsz z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego oraz ograniczone środki finansowe. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż dochód w dwuosobowej rodzinie strony wynosi [...] zł., podczas gdy kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej wynosi [...] zł. Z analizy budżetu wydatków miesięcznych rodziny wynika, że wynoszą one [...] zł. plus kredyty w wysokości [...] zł. Zadłużenie strony z tytułu czynszu w Spółdzielni Mieszkaniowej, zgodnie z jej oświadczeniem z dnia [...] wynosi [...] zł., które strona zadeklarowała się spłacać w miesięcznych ratach po [...] zł., począwszy od miesiąca [...]. Organ zaznaczył, iż nie dysponuje środkami finansowymi na spłatę zadłużenia czynszu i innych zobowiązań finansowych oraz nie uznaje ich za mieszczące się w katalogu podstawowych potrzeb bytowych. Stronie, w ramach pracy socjalnej, zaproponowano weryfikację wszelkich zobowiązań finansowych i podjęcie działań mających na celu pomniejszenie miesięcznych opłat, jak też poinformowano o możliwości złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dodatkowo organ nie stwierdził podstaw do przyznania stronie zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu M.P. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ustawa o pomocy społecznej nawet w przypadkach przekroczenia kryterium dochodowego pozwala na przyznanie mu pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] organ pierwszej instancji ustalił, że M.P. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną – A.T. Na dochód rodziny składa się wynagrodzenie za pracę wnioskodawcy w wysokości [...] zł. oraz renta inwalidzka w wysokości [...] zł., tj. łącznie [...] zł. A.T. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od [...], a M.P. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz leczy się neurologicznie i w poradni zdrowia psychicznego. W swoim oświadczeniu z dnia [...] odwołujący poinformował, że pracuje z zakładzie pracy chronionej jako pracownik ochrony, nadto do miesiąca [...] miał przyznany dodatek mieszkaniowy, który obecnie jest wstrzymany. Rodzina zaciągnęła kredyty, dlatego jej zdolność finansowa jest znacznie obniżona, a wysokość miesięcznych rat kredytów wynosi [...] zł., natomiast pozostałe wydatki wynoszą [...] zł. i obejmują opłaty za energię elektryczną, gaz, środki czystości, leki, żywność, telefon i bilety. Łączny dochód rodziny odwołującego wynosi [...] zł., co miesięcznie na osobę w rodzinie stanowi dochód w wysokości [...] zł., tym samym przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które dla rodziny dwuosobowej wynosi 702,00 - zł. W myśl art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a, art. 78 i art. 91 przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351,- zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stosownie do treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzasadniona, jednakże nie tylko z uwagi na podnoszone przez organ pierwszej instancji ograniczone możliwości finansowe, ale przede wszystkim ze względu na to, że spłata zadłużenia czynszowego nie jest niezbędną potrzebą bytową, wymagającą zaspokojenia w ramach zasiłku celowego. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast pokrycie zaległości czynszowych nie jest niezbędną potrzebą życiową i tym samym nie jest celem pomocy społecznej, a nawet byłoby udzieleniem pomocy wierzycielowi strony, a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej. Z tego powodu nie istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zapłacenie zaległości czynszowych, nie ma bowiem do tego upoważnienia w obowiązujących przepisach prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.P. stwierdził, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, która jest dla niego krzywdząca oraz powtórzył zarzut błędnej oceny stanu faktycznego, prowadzący do naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący stwierdził, iż nie kwestionuje ograniczonych możliwości Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., ale udzielona mu pomoc w zakresie pracy socjalnej, w kwestii weryfikacji finansowej zadłużenia z tytułu pobranych kredytów i opłat za zajmowany lokal spółdzielczy, jest niewystarczająca i zagraża mu utratą miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, bowiem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na częściowe pokrycie zadłużenia w opłacie za czynsz. Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zauważyć należy, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 lit c. ustawy o pomocy społecznej) zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego jeśli dochód wnioskodawcy przekroczy ustawowe kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Dlatego też organy rozpatrując wniosek skarżącego ustalały jego sytuację dochodową i badały, czy spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Przekroczenie kryterium dochodowego nie oznacza jednak, że stronie postępowania nie przysługuje wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany specjalny zasiłek celowy, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Takie świadczenie należy traktować jako pomoc szczególną, ukierunkowaną na konkretny cel z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku należy traktować bardzo wąsko i odnosić do zaspokajania wyłącznie podstawowych potrzeb bytowych. Wąskie ujęcie "szczególnych przypadków" uzasadnia również fakt, że ustawodawca nie uzależnił przyznania świadczenia na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej od kryterium dochodowego. Jest to więc świadczenie o charakterze szczególnym, wyjątkowym, związanym z pewnymi nadzwyczajnymi okolicznościami (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 49/11 - dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Przyjmuje się, że te szczególne przypadki muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 470/09, Lex nr 589416). Przyznanie tej szczególnej pomocy prowadzi bowiem do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 155/07, Lex nr 509368). O tym zaś, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., I OSK 1910/07, Lex nr 569575). Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11). W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że dochód rodziny skarżącego przekroczył wskazane wyżej kryterium dochodowe, wynoszące 351,- zł. W tej sytuacji prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na spłatę zaległości czynszowych w oparciu o kryteria określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Co jest istotne, ustawodawca w treści powołanych przepisów art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego zgłoszonego żądania osoby potrzebującej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest, iż zaskarżona decyzja, jako oparta na uznaniu administracyjnym, podlega ograniczonej kontroli sądowej, która sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. o sygn. akt SA/Sz 2548/00 - dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo wypełniły dyspozycje wskazanych wyżej przepisów, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie przekraczając granic uznania administracyjnego w stopniu, który mogłyby mieć istotny wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Jak również organ odwoławczy prawidłowo ustalił brak podstaw do zakwalifikowania sytuacji skarżącego jako szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący i jego rodzina posiada dochód, który przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy społecznej. Natomiast pomoc powinna być przede wszystkim skierowana do osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, które np. nie posiadają w ogóle żadnych dochodów, zatem bez pomocy nie mogłyby samodzielnie egzystować. W tym miejscu należy podkreślić, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust 1 ustawy o pomocy społecznej). Obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zatem pomoc osobom w przezwyciężaniu ich trudności życiowych co oznacza, że osoby te również same powinny podejmować czynności zmierzające do poprawy swojej sytuacji życiowej. Organy pomocy społecznej nie mogą zastępować stron postępowania, czy też zwalniać ich z obowiązku utrzymywania się, ale są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w działaniach podejmowanych samodzielnie przez osoby potrzebujące takiej pomocy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy stwierdzić, że organ odwoławczy miał w polu widzenia opisaną sytuację oraz zbadał, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Co więcej z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ nie może zaspokoić wszystkich potrzeb osób zwracających się o pomoc z uwagi na ograniczone możliwości finansowe i z tego powodu udziela pomocy nie według zgłoszonych potrzeb, ale uwzględniając posiadane możliwości finansowe przeznaczone na ten cel. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.