IV SA/Po 470/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski(spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia (...) nr (...) w tej tylko części w której odmówiono przyznania A. S. specjalnego zasiłku celowego, II. w pozostałej części skargę oddala. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus Podaniem z dnia (...) r. A. S. zwrócił się o udzielenie pomocy pieniężnej na potrzeby bytowe z uwagi na trudną sytuację materialną i przewlekłą chorobę, wymagającą stałego leczenia (k. 5 akt administracyjnych). Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.), działający z upoważnienia Wójta Gminy J. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej Kierownik GOPS), na podstawie art. 2, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. 115/08/728 ze zm., dalej ups bądź ustawa o pomocy społecznej) i art. 104 i 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej kpa) odmówił przyznania A. S. zasiłku celowego z pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Zainteresowany wraz z żoną prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podstawowym źródłem Ich utrzymania jest emerytura Zainteresowanego w kwocie (...) zł (nr świadczenia (...), k. 7 akt administracyjnych) i emerytura żony wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie (...) zł (nr świadczenia (...), k. 6 akt administracyjnych). Rodzina nie uzyskuje żadnych dodatkowych dochodów np. z pracy dorywczej. Łączny dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc finansową w myśl ustawy o pomocy społecznej wynosi (...) zł i jest wyższy od normatywnego kryterium dochodowego w celu uzyskania pomocy społecznej tj. 702,00 zł. Zainteresowany nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. Rozpatrując przyznanie specjalnego zasiłku celowego Kierownik GOPS stwierdził, ze GOPS nie dysponuje środkami pieniężnymi na wypłaty specjalnych zasiłków celowych rodzinom nie spełniającym kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 ups). W roku bieżącym GOPS posiada zaledwie 30% środków pieniężnych na zaspokojenie ogólnych potrzeb społeczeństwa mieszkającego na terenie działalności tutejszego GOPS (k. 4 akt administracyjnych). Od decyzji z (...) r. A. S. złożył odwołanie wskazując, że wraz z żoną są osobami bardzo schorowanymi i wymagają stałego podawania lekarstw. W bieżącym miesiącu Odwołujący zasłabł i musiał wydać na kroplówkę (...) zł. Podniósł, że poza zakupem koniecznych lekarstw musi opłacić gaz, prąd i opał, który kosztuje (...) zł (tona węgla; k. 13 akt administracyjnych). Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO bądź Kolegium), na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dochód rodziny Odwołującego wyliczony w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 2 ups przekracza 702, 00 zł i w związku z tym nie przysługuje Odwołującemu prawo do zasiłku celowego. Rozważono również możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ups, jednak z tych samych przyczyn, które przedstawił organ I instancji, odmówiono jego przyznania (k. 17-18 akt administracyjnych). W skardze na decyzję z (...) r. A. S. wskazał na wydatki swoje i żony na leczenie ((...) zł Skarżący i (...) zł żona); nadto wydatki na życie, prąd, gaz i opał, obuwie (k. 2, 4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo wskazało, ze w listopadzie 2008 r. Kierownik GOPS przyznał Skarżącemu pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie (...) zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu leków i (...) zł na zakup opału (k. 7-8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417 - dalej uusa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 uusa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu (art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Pomoc społeczna stanowi szczególny obszar działalności organów administracji publicznej. Jest ona nakierowana na aktywną działalność wśród tych osób i rodzin, które samodzielnie nie potrafią uporać się z trudnymi sytuacjami życiowymi oraz ich konsekwencjami ( art. 2 ust. 1 ups). Udzielanie pomocy rodzinom i osobom niepełnosprawnym zostało wprost wskazane w Konstytucji, jako jeden z obowiązków władz publicznych (art. 18, 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471). Realizacja przez organy administracji publicznej obowiązków w zakresie pomocy społecznej winna uwzględniać fakt, że działalność ta stanowi niezbędny element prawidłowego funkcjonowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i znajduje oparcie w zakotwiczonych konstytucyjnie zasadach pomocniczości i solidarności. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (art. 2 ust. 1 ustawy; W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8; Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański "Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej" Wyd. LEGES 2007 s. 10-11). Praw określonych w szczególności w art. 69 i art. 71 można dochodzić w granicach określonych w ustawie ( art. 81 Konstytucji). Obowiązki Państwa w zakresie pomocy osobom potrzebującym wskazane zostały również w art. 13 i 14 Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. 8/99/67, w zakresie, w jakim RP jest tymi przepisami związana). Organy realizujące kompetencje w zakresie pomocy społecznej winny mieć na względzie szczególną sytuację osób, które o taką pomoc się ubiegają. Decyzje dotyczące przyznania zasiłków celowych mieszczą się w sferze pozostawionej uznaniu właściwego organu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę (wyrok WSA w Warszawie z 11.5.2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677). Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela. Z tej przyczyny organ – działając w ramach uznania – winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z 18.5.1999 r., II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego rodziny, przyznanie zasiłku celowego było niezasadne (art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ups; k. 4, 17-18 akt administracyjnych). Wbrew zdawkowej deklaracji, że "Ośrodek po wnikliwej analizie sytuacji materialnej w rodzinie nie znalazł podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego" (k. 4 akt administracyjnych), bądź że "Organ I instancji rozważał również możliwość przyznania A. S. specjalnego zasiłku, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji zawarł w uzasadnieniu swej decyzji okoliczności motywujące jego stanowisko" (k. 17 akt administracyjnych), należy ocenić, że organy obu instancji nie dokonały dostatecznych ustaleń i nie rozważyły z należytą starannością przesłanek przyznania Zainteresowanemu specjalnego zasiłku celowego. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości; przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego ( M. Mincer "Uznanie administracyjne" Toruń 1983 s. 63). Uznanie administracyjne ograniczone jest art. 7 kpa ( wyrok NSA z: 28.6.1982- SA/Wr 245/82- ONSA 1/82/62; 11.6.1981- SA 820/81- ONSA 1/81/557, akceptowane przez J. Borkowskiego w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2003 nb. 3 do art. 107). Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania ( E. Iserzon w: "Kpa- komentarz" W-wa 1970 s.209), tym więcej, że organ administracji publicznej ograniczony jest w szczególności zasadą praworządności i zasadą uwzględniania z urzędu interesu państwowego i słusznego interesu obywateli ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 304). Wobec powyższego należy uznać, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa). Ustawodawca nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnione przypadki w rozumieniu art. 41 ups, pozwalając organom pomocy społecznej na elastyczne reagowanie na wszelkie sytuacje, w których znalazły się osoby albo rodziny o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że owe szczególne przypadki muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy (wyrok NSA z 14.1.1999 r., I SA 1601/98- Lex 47408, akceptowany przez Ł. Borkowskiego i in.- op. cit. s. 81). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są z urzędu przypadki uchylenia decyzji organów administracji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego z uwagi na szczególne położenie osób ubiegających się o przyznanie zasiłku np. z powodu choroby jaką jest dziecięce porażenie mózgowe (którego skutki można ograniczyć skutecznie w najmłodszym wieku dziecka – w drodze czasochłonnych ćwiczeń, hippoterapi etc.), czy z powodu choroby jaką jest wirusowe zapalenie wątroby typu C (które w wielu przypadkach prowadzi do raka wątroby, a nawet do śmierci; wyrok WSA w Poznaniu z: 12.X.2006 r. IV SA/Po 827/05, 28.3.2007 r. IV SA/Po 185/06 dostępne w Internecie na http:/cbois.nsa.gov.pl/) Nie ulega wątpliwości, że takim szczególnym przypadkiem może być choroba osoby w podeszłym wieku (Skarżący i Jego żona mają po (...) lat; k. 10v akt administracyjnych), która wiąże się z nadzwyczajnym nakładem finansowym dla ograniczenia skutków choroby (np. przyjęcia leku w postaci przyjęcia kroplówki – k. 13 akt administracyjnych), gdzie często zaprzestanie podawania leków z powodu braku środków finansowych może spowodować nieodwracalne skutki dla zdrowia chorego, a nawet doprowadzić do jego śmierci. Skarżący uzasadniając wniosek z (...) r. o przyznanie pomocy finansowej wskazał, że wymaga stałego leczenia z powodu przewlekłej choroby (k. 5 akt administracyjnych). Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dnia (...) r. przez pracownika GOPS zgłosił potrzebę uzyskania pomocy finansowej na koszty związane z leczeniem (k. 9 akt administracyjnych). Nadto w odwołaniu od decyzji z (...) r. Skarżący podał, że w bieżącym miesiącu zasłabł i na zakup kroplówki musiał wydać (...) zł (k. 13 akt administracyjnych). W świetle tak poczynionych ustaleń koniecznym było wnikliwe i roztropne rozważenie przez organ administracji, czy i w jakiej wysokości możliwym jest przyznanie Skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. W sytuacji finansowej i zdrowotnej w jakiej znajduje się Skarżący, za dalece niewystarczające jest ograniczenie działań organów administracji do lakonicznego stwierdzenia, że tutejszy GOPS nie dysponuje środkami pieniężnymi na wypłaty specjalnych zasiłków celowych rodzinom nie spełniającym kryterium dochodowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 41 ups). Koniecznym w takiej sytuacji byłoby wykazanie przez GOPS, że występował z wnioskiem do Rady Gminy o zwiększenie środków budżetowych na tego rodzaju pomoc. Jakkolwiek przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 41 ups daje organom administracji szeroki zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonej w przepisie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie zabrakło takiej aktywności organów administracji, dotyczącej wniosku Skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na leki, tym bardziej że Skarżący wskazał, że w miesiącu lutym (...) r. z powodu zasłabnięcia wydał na zakup kroplówki (...) zł. Mając takie informacje organ winien rozważyć czy i w jakiej wysokości Skarżący mógłby otrzymać specjalny zasiłek celowy i ewentualnie wezwać Go do przedłożenia stosownych dokumentów (recept, rachunków) potwierdzających zakup kroplówki, czy innych lekarstw bądź dać wiarę Skarżącemu, uwzględniwszy zasady doświadczenia życiowego (art. 80 kpa), że zakup taki dla ratowania zdrowia poczynił. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny mieć na uwadze powyższe wskazania i zbadać w jakim zakresie wniosek Skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt. 1 ups) zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus ja