IV SA/Gl 157/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomoc pieniężna na usuwanie skutków powodzi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił przyznania J.D. zasiłku celowego specjalnego dla poszkodowanych w wyniku powodzi z maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że strona złożyła wniosek w dniu [...], załączając do niego dowód wpłaty na poczet wykonanej mapy do celów projektowych. Wniosek motywowała tym, że z niskiej emerytury nie jest w stanie pokonać trudności. Organ ustalił, że wnioskodawczyni samotnie gospodaruje w jednoizbowym, bardzo zaniedbanym i wymagającym remontu budynku. Jej dochód w postaci emerytury wynosi [...] zł, a więc przekracza ustawowe kryterium, tj. 477 zł. W [...] przyznano jej zasiłek specjalny na pokrycie części kosztów przebudowy budynku w kwocie [...] zł. Jednak gruntowna przebudowa domu nie mieści się w możliwościach finansowych organu, który dysponuje ograniczonymi środkami dla wsparcia zasiłkami celowymi znacznej i rosnącej liczby osób ubiegających się o taką pomoc. Ponadto, w okresie powodzi wnioskodawczyni nie zgłaszała podtopienia swojej posesji, a Ochotnicza Straż Pożarna nie wypompowywała wody z tej posesji. W odwołaniu J.D. wywodziła, że w maju 2010 r. doszło do podtopienia jej budynku, ale z uwagi na stan zdrowia i niewiedzę nie załatwiała sprawy. Według niej jest zmowa w działaniu na jej niekorzyść. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przede wszystkim zajęło stanowisko w kwestii związku uszkodzeń budynku skarżącej z powodzią i ustaliło, że z posiadanych dokumentów nie wynika, by powodzią została dotknięta miejscowość R., w której zamieszkuje skarżąca. W czasie działania gminnej komisji "powodziowej" skarżąca nie zgłaszała podtopienia swojej posesji, a o pomoc zwróciła się dopiero w [...] r., powołując się przy tym na decyzję o warunkach zabudowy, wydaną na jej wniosek w związku z planowaną przebudową budynku mieszkalnego. Z decyzji tej nie wynika, by planowana inwestycja była związana z uszkodzeniem budynku w wyniku powodzi. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w tych okolicznościach możliwości przyznania świadczeń na podstawie art. 40 i 41 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, opierając się na zbliżonej argumentacji jak w odwołaniu. Jej zdaniem decyzja ta wynika ze źle pojętej oszczędności w gospodarowaniu środkami publicznymi. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zwracając przy tym uwagę na comiesięczne wnioski składane przez skarżącą w celu uzyskania pomocy finansowej na remont i przebudowę budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja spełnia kryteria legalności, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 53 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Otóż przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku w kwestii przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego (celowego specjalnego) zważyć należy przede wszystkim, iż istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Dodatkowo na decyzję organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w treści art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z ich brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Należy podkreślić, iż na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.). Bez wątpienia trzeba przyjąć, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zebrano wystarczający materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. W okolicznościach sprawy wniosek skarżącej rzeczywiście należało ocenić w świetle przepisów art. 40 i 41 ustawy o pomocy społecznej, skoro z niekwestionowanego ustalenia wynika, że przekracza ona ustawowe kryterium dochodowe. Skarżąca powołuje się na powódź, co raczej sytuuje jej żądanie w aspekcie normy z art. 40 ust. 2 cyt. ustawy, mówiącej o klęsce żywiołowej, do kategorii której powódź się zalicza, chociaż w innej sprawie powoływała się też na szkody jakie powstały dopiero na skutek działania mrozu na zamoknięte elementy budynku, a to można ewentualnie kwalifikować jako zdarzenie losowe z art. 40 ust. 1 tej ustawy. Nie jest też wykluczone rozważenie potraktowania sytuacji skarżącej w ramach "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 41 powoływanej ustawy, pozwalającego na przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kwestia stanowczego zakwalifikowania sprawy do któregoś z tych przepisów nie ma jednak w niniejszej sprawie zasadniczego znaczenia. Mianowicie na cele usuwania skutków powodzi z maja 2010 r. przeznaczone były specjalne fundusze, których przyznawanie nastąpiło w oparciu o ustalenia komisji ds. szkód powodziowych, dokonywane bezpośrednio po wystąpieniu powodzi. Skarżąca w owym czasie nie zgłaszała wystąpienia szkód na jej posesji. Potwierdza to sama w swoim odwołaniu, z którego wynika, że oczekiwała na działania ze strony organu pomocy społecznej. Występowanie z żądaniami dopiero po 2 latach od powodzi wyklucza skorzystanie przez skarżącą z owych specjalnych funduszy. Można zauważyć, że nawet w przypadku normatywnie określonego programu pomocy dla rodzin rolniczych poszkodowanych przez powódź w 2010 r. przewidziane było składanie wniosków tylko do dnia 30.09.2010 r. (vide: § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. – Dz. U. Nr 132, poz. 889). W tej sytuacji ocena potrzeb skarżącej musiała być skonfrontowana z celami pomocy społecznej i jej możliwościami finansowymi. W szczególności te ostatnie uniemożliwiają partycypację w zaspokajaniu potrzeb remontowych właścicieli budynków mieszkalnych, zwłaszcza gdy chodzi o ich znaczny zakres, a taki wynika z ustaleń organów administracyjnych, skoro skarżąca występuje z zamierzeniami inwestycyjnymi dotyczącymi przebudowy budynku. Tym samym wcześniej udzielona jej pomoc w kwocie [...] zł z pewnością nie pozwala zrealizować tych zamierzeń w istotnej części, ale odzwierciedla możliwości organu pomocy społecznej, który posiadane środki finansowe w pierwszej kolejności musi przeznaczać na zasiłki służące zaspokojeniu elementarnych potrzeb w zakresie bieżącego utrzymania osób i rodzin nie osiągających dochodów powyżej ustawowego kryterium przekroczonego w przypadku skarżącej. Jej sytuacja życiowa z pewnością nie jest łatwa, ale dostrzec można również korzystanie przez nią ze wsparcia rodziny w zaspokajaniu jej potrzeb mieszkaniowych, co odnotowano w wywiadzie środowiskowym, a w odwołaniu skarżąca potwierdziła. W tym stanie rzeczy w stanowisku organów administracyjnych nie można się dopatrzeć przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani innych naruszeń prawa, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Dlatego też na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. mw