IV SA/Gl 1612/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 1 pkt 2 oraz art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.), § 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), stwierdził u J.P. chorobę zawodową - pylicę płuc wymienioną w pozycji 2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Organ ustalił, że J.P. w latach 1972 – 1998 był zatrudniony w Kopalni Węgla Kamiennego "A" w G. kolejno na stanowiskach: sortowniczy węgla na powierzchni, młodszy górnik, górnik, nadgórnik oraz sztygar zmianowy pod ziemią, gdzie był narażony na szkodliwe działanie pyłów węgla kamiennego, w tym w latach 1973-1998, o stężeniach przekraczających dopuszczalne normy. Nadto w/wym. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S., gdzie rozpoznano u niego chorobę zawodową. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Kompania Węglowa S.A. Oddział KWK A w G., domagając się skierowania J.P. na badania w jednostce drugiego stopnia celem określenia związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy w okresie zatrudnienia a wystąpieniem zachorowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 235 ¹ Kodeksu pracy oraz § 8, § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia u J.P. choroby zawodowej – pylicy płuc. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż na mocy przepisów § 11 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 3 września 2002 r. stosuje się przepisy tego rozporządzenia obowiązujące w dniu ich wszczęcia, a czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne, co zwłaszcza dotyczy wydanych orzeczeń lekarskich. Natomiast postępowanie w sprawie podejrzenia wystąpienia choroby zawodowej u J.P. rozpoczęte zostało w 29 grudnia 1997 r. i wówczas orzeczeniem PChZ w K. – nie rozpoznano u tego pracownika pylicy płuc. Dalej organ podał, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u J.P. przyjął warunki, jakie powinny być spełnione w świetle art. 235¹ Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy a łbów w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Następnie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że J.P. w latach 1972-1998 pracował w warunkach narażenia na pył kamienno-węglowy (zwłókniający). Nadto lekarze specjaliści Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...]r. nr [...]) orzekli o rozpoznaniu choroby zawodowej – pylicy płuc na podstawie rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Jednocześnie na wniosek odwołującego się pracodawcy J.P. był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Poradni Chorób Zawodowych w S. Lekarze tej jednostki diagnostycznej w orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r. nr [...], stwierdzili natomiast brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – pylicy płuc, gdyż na pełnowymiarowym radiogramie klatki piersiowej z 24 września 2009 r. nie stwierdzono obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u ww. pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic. Organ odwoławczy zaznaczył również, że zajmując stanowisko w sprawie rozbieżności między orzeczeniami lekarskimi jednostek diagnostycznych I i II stopnia Instytut w piśmie z 21 września 2011 r. podtrzymał własne orzeczenie lekarskie z [...]r. o braku podstaw do rozpoznania u J.P. choroby zawodowej po przeprowadzeniu ponownej analizy dokumentacji lekarskiej oraz radiogramu klatki piersiowej z 24 września 2009 r. W piśmie tym wyjaśniono, że obecność pojedynczych zamienień drobnoguzkowych w rtg klatki piersiowej z dnia 24 września 2009 r. świadczy o niewielkich zmianach ograniczonych, które aktualnie nie pozwalają na rozpoznanie pylicy płuc u badanego, ponieważ podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc u górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej rozsianych zmian ogniskowych w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniajacych na miąższ płucny. Zaznaczono także, że ocena radiologiczna jest w pewnym sensie oceną subiektywną – zwłaszcza w przypadku zmian o niewielkim nasileniu i w pewnej mierze zależy m.in. od parametrów jakościowych zdjęcia rtg. Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, iż zgodnie z oceną radiologiczną dokonaną przez specjalistów jednostki orzeczniczej II stopnia brak jest dostatecznych podstaw do rozpoznania u J.P. choroby zawodowej pylicy płuc. Ponadto wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego, np. podczas kolejnych badań kontrolnych. Organ wskazał również, że J.P., zajmując stanowisko w trybie art. 10 k.p.a., przedłożył orzeczenie lekarskie PChZ WOMP w S. dnia [...]r. o rozpoznaniu u niego choroby zawodowej – pylicy płuc górników kopalń. W wyniku ponownego wystąpienia do IMPiZŚ o zajęcie stanowiska w związku z tym orzeczeniem Kierownik tej jednostki poinformował, iż w piśmie z dnia 21 września 2011 r. udzielono wyczerpującej odpowiedzi odnośnie różnicy w rozpoznaniach jednostek I i II szczebla. Nadto wyjaśnił, że w orzeczeniu Instytutu z dnia [...]r. zalecono kontrolę w Poradni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. za 1 rok, oraz że do chwili obecnej J.P. nie zgłosił się na badania, co uniemożliwia dalszą diagnostykę i odniesienie się do wyników badań przeprowadzonych przez WOMP, które stanowiły podstawę do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej z dnia [...]r. Zważywszy na powyższe, a w szczególności na orzeczenie lekarskie IMPiZŚ w S. z dnia [...]r., opinię z dnia [...]r. oraz stanowisko tej jednostki z dnia [...]r., organ odwoławczy uwzględnił odwołanie i orzekł jak w sentencji. Od wyżej opisanej decyzji pełnomocnik J.P. adwokat J.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając temu rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że dolegające skarżącemu schorzenie nie jest pylicą płuc, mimo że na fakt występowania tego schorzenia wskazuje dokumentacja medyczna. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący dwukrotnie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego był badany przez placówki diagnostyczne i w każdym z tych badań stwierdzono u niego chorobę zawodową – pylicę płuc. Wskazano, że przeprowadzone przez placówkę orzeczniczą II instancji postępowanie nie było wyczerpujące, nie wzięto bowiem pod uwagę dokumentacji leczenia skarżącego. Nadto akcentowano, że warunki pracy miały niewątpliwie wpływ na wystąpienie u skarżącego zachorowania. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został bowiem prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy, który zakażoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji o stwierdzeniu u J.P. choroby zawodowej i odmówił jej stwierdzenia. W pierwszej kolejności trzeba zaakcentować, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105. poz. 869), którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82 ), uznającego za niezgodne z Konstytucją rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W § 11 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. zawarty został przepis przejściowy, zgodnie z którym z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne (ust. 1); postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczęte i niezakończone przed dniem 3 września 2002 r., są prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ich wszczęcia (ust. 2). Ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie decyduje zatem o tym, który akt prawny powinien stanowić podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, a mianowicie, czy będzie to wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., czy też obowiązujące do 2 września 2002 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Analiza unormowań regulujących problematykę dotyczącą chorób zawodowych wskazuje jednoznacznie, że pierwszą czynnością, jaka inicjuje postępowanie zmierzające do stwierdzenia choroby zawodowej jest zgłoszenie podejrzenia takiej choroby. To ono bowiem poprzedza wszelkie dalsze działania przewidziane w tych przepisach i daje asumpt do uruchomienia określonych w nich procedur. Konkluzja taka wynika z treści wszystkich trzech rozporządzeń Rady Ministrów, jakie obowiązywały na przestrzeni ostatnich lat, a w szczególności z brzmienia § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (uznanego przez Trybunał Konstytucyjny na niezgodne z ustawą zasadniczą), jak również § 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że właśnie datę zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej należy uznać za dzień rozpoczęcia postępowania w sprawie. W aktach administracyjnych brak jest owego zgłoszenia. Natomiast z treści orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z [...]r. wynika, że skarżący został skierowany 29 grudnia 1997 r. przez lekarza do PChZ w K. na badania w kierunku pylicy płuc i otrzymał wówczas orzeczenie lekarskie nieupoważniające do rozpoznania pylicy płuc. Nadto w aktach znajduje się wywiad środowiskowy dotyczący przebiegu i warunków pracy z 5 stycznia 1998 r. O ile zatem w tym czasie nie została wydana decyzja w sprawie choroby zawodowej – pylicy płuc, to należało przyjąć, iż w rozpoznawanej sprawie miało zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych - zwane dalej "rozporządzeniem". Zatem organ odwoławczy na podstawie przepisów tego aktu prawnego powinien procedować, a nie na podstawie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Niemniej jednak można w tym miejscu stwierdzić, że pod poz. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. znajduje się tożsame schorzenie, tj. - pylica płuc górników kopalń, a ponadto dla stwierdzenia tej choroby nie ma znaczenia okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawaniu pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zatem o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch przesłanek. Pierwsza to zamieszczenie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych, druga to ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie danych zawartych w orzeczeniu jednostek medycznych właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. W rozpoznawanej sprawie kwestia narażenia zawodowego skarżącego na pyły zwłókniające w okresie zatrudnienia w KWK A w G. była bezsporna. Zasadnicze znaczenie dla wydania decyzji miało zatem rozpoznanie przez uprawnione jednostki diagnostyczne choroby zawodowej pylicy płuc. W wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnię Chorób Zawodowych w S. (w skrócie WOMP) orzeczeniu z dnia [...]r. rozpoznano u skarżącego chorobę zawodową pylicę płuc. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził u ww. tę chorobę zawodową – wymienioną w poz. 2 rozporządzenia. Natomiast w wyniku odwołania pracodawcy od tej decyzji J.P. na etapie postępowania odwoławczego został skierowany na badanie do jednostki II stopnia, tj. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodni Chorób Zawodowych w S. ( w skrócie IMPiZŚ), gdzie lekarze tej placówki w orzeczeniu z dnia [...]r. nie rozpoznali u niego pylicy płuc. Stanowisko zawarte w tym orzeczeniu zostało podtrzymane i szeroko uzasadnione w opinii tej jednostki z dnia [...]r. Tymczasem w toku postępowania odwoławczego skarżący uzupełnił materiał dowodowy przedkładając nowe orzeczenie WOMP w S. z dnia [...]r. o rozpoznaniu u niego pylicy płuc, którego dokonano na podstawie zdjęcia rtg z dnia 21 marca 2011 r. Z ogólnych zasad procedury administracyjnej nie wynika, by takie uzupełnienie materiału dowodowego nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Zatem o ile wskazane orzeczenie rozpoznające u skarżącego chorobę zawodową zostało przedłożone w toku toczącego się postępowania, to obowiązkiem organu było odniesienie się do tego dowodu. Nie byłoby bowiem uzasadnione wszczęcie nowego postępowania w oparciu o to orzeczenie, w sytuacji gdy postępowanie w tym samym przedmiocie nie zostało ostatecznie zakończone. Wprawdzie organ odwoławczy wystąpił ponownie do Instytutu celem wydania opinii w związku z tym orzeczeniem. Jednakże, w ocenie Sądu, stanowisko Instytutu nie dawało podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie doszło do ostatecznego wyjaśnienia stanu zdrowia skarżącego. W piśmie z dnia 13 października 2011 r. IMPiZŚ podtrzymał bowiem wyłącznie treść uprzednio wydanej opinii z dnia [...]r. odnoszącej się do rozbieżności we wcześniejszych orzeczeniach jednostek I i II stopnia. W piśmie tym wskazano natomiast, że pomimo zalecenia w orzeczeniu z dnia [...]r. badań kontrolnych w Poradni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S. za 1 rok J.P. nie zgłosił się na takie badania, co uniemożliwiło dalszą diagnostykę oraz odniesienie się do wyników badań przeprowadzonych przez WOMP, stanowiących podstawę do wydania orzeczenia z dnia [...]r. o rozpoznaniu choroby zawodowej. O ile więc odniesienie się do tegoż orzeczenia WOMP uzależnione było od poddania skarżącego badaniom w IMPiZŚ, to organ winien był skierować go na takie badania. Tymczasem organ odwoławczy pomimo dysponowania nowym orzeczeniem wydanym na skutek aktualnie przeprowadzonych badań poprzestał na opinii i stanowisku Instytutu opartych na wynikach badań przeprowadzonych w 2009 r.. W tej sytuacji przedwczesne było wydanie decyzji niestwierdzającej u skarżącego choroby zawodowej pylicy płuc, skoro w nowym orzeczeniu u skarżącego taką chorobę rozpoznano, natomiast Instytut nie odniósł się do wyników badań, na podstawie których orzeczenie to wydano, ani w związku z tym nie przeprowadził nowych badań diagnostycznych. W tym stanie rzeczy należało uznać, że sprawa z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona pod kątem naprowadzonych wyżej okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań Sądu i dokona nie budzących wątpliwości ustaleń w kwestii istnienia u skarżącego choroby zawodowej pylicy płuc, które dopiero będą stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazać także przyjdzie, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione przez Kompanię Węglową S.A. Oddział KWK A zostało podpisane przez dyrektora technicznego. Zatem organ był zobowiązany do ustalenia czy osoba ta była uprawniona do reprezentowania spółki w sprawach przed organami administracji, a tym samym czy odwołanie zostało prawidłowo wniesione. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. Stosownie do postanowień art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono o kosztach postępowania.