IV SA/Gl 165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 24, art. 36 pkt 2 lit. j), art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 4, art. 106, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) w związku z art. 2, art. 3 pkt 1 lit. c) i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), Burmistrza Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez M.L. i jej syna F.L. z dnia [...], odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za [...] dla F.L. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w skład gospodarstwa domowego wchodzi M.L. oraz dwaj synowie - O.L. i F.L., a nadto także matka - R.M. Organ I instancji zakwestionował przy tym oświadczenie M.L., jakoby jej matka gospodarowała odrębnie. R.M. jest osobą w podeszłym wieku ([...] lat), schorowaną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, poruszającą się za pomocą wózka inwalidzkiego i wymagającą opieki, która sprawowana jest właśnie przez M.L. Równocześnie wskazano, że wnioskodawczyni jest właścicielką domu, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. W ostatnim okresie czasu został w nim wykonany remont mający na celu dostosowanie go do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Całkowity koszt remontu wyniósł [...] zł, przy czym został on pokryty dofinansowaniem ze środków PFRON oraz środkami należącymi do R.M. Na dochód rodziny składają się: zasiłek rodzinny ([...] zł), alimenty ([...] zł), wynagrodzenie F.L. za praktykę ([...] zł) oraz renta R.M. ([...] zł). Mając na względzie powyższe stwierdzono, że okoliczności sprawy nie uzasadniały udzielenia stronie wsparcia w żądanej formie. Dochód rodziny, wynoszący ogółem [...] zł, przekracza kryterium warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy, określone dla czteroosobowej rodziny na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w kwocie [...] zł. Ponadto, jak zauważono, występuje dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony świadcząca o tym, że jej rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. M.L. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Strona przyznała, że jej matka z powodu choroby oraz niepełnosprawności nie jest w stanie prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego i dlatego to ona prowadzi jej sprawy. Podkreśliła jednak, że matka sama decyduje o wydawaniu swoich pieniędzy i z posiadanych środków pokrywa własne potrzeby, w tym ponosi znaczne wydatki na zakup leków i koniecznych środków higienicznych oraz koszty związane z leczeniem i pielęgnacją. W związku z tym nie jest w stanie finansować jej potrzeb. M.L. wywiodła, że utrzymuje się z otrzymywanych alimentów na syna O., zasiłku rodzinnego oraz wynagrodzenia za praktykę syna F. podkreślając, że środki te nie wystarczają na zakup odzieży, którą musi pozyskiwać od znajomych. Dodała przy tym, że wbrew twierdzeniom organu nie posiada żadnych zasobów majątkowych ani oszczędności gdyż jej własnością jest jedynie zamieszkiwany dom odziedziczony po rodzicach. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, określających zasady przyznawania przewidzianych w niej świadczeń. Przywołał treść art. 2 ust. 1 formułującego cele pomocy społecznej oraz art. 8 ust. 1 określającego, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje między innymi osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 456 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie wsparcia. Następnie Kolegium podkreśliło, że stosownie do treści art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią rodzinę w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o którym mowa w tym przepisie oznacza codziennie współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. W świetle poglądu wyrażonego w doktrynie, polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zdaniem organu odwoławczego taki stan rzeczy ma miejsce w przypadku M.L. oraz jej matki. Osoby te zamieszkują bowiem razem w domu jednorodzinnym stanowiącym własność strony, korzystając z tych samych sprzętów. Dom ten został wyremontowany celem przystosowania łazienki dla osoby niepełnosprawnej oraz wykonania podjazdu dla wózka inwalidzkiego. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z chorą matką. Miesięczny dochód tej rodziny stanowiący sumę zasiłku rodzinnego ([...] zł), alimentów ([...] zł), wynagrodzenia F.L. za praktykę ([...] zł), a także renty R.M. ([...] zł) wynosi zatem [...] zł, co przekracza 150% kryterium wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium powyższe uniemożliwiało przyznanie stronie żądanego zasiłku, a równocześnie świadczyło o istnieniu dysproporcji pomiędzy deklarowanymi przez nią dochodami a jej faktyczną sytuacją finansową. Ta druga okoliczność stanowi samodzielną przesłankę odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w świetle art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Wskazano także, iż w niniejszym przypadku nie występują szczególne okoliczności, które przemawiałyby za udzieleniem pomocy pomimo przekroczenia ustawowego kryterium. Sytuacja dochodowa rodziny jest na tyle dobra, że z posiadanych środków jest w stanie zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.L. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu drugiej instancji powtarzając, że choć jej matka jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim, to jednak sama decyduje o przeznaczeniu środków otrzymywanych z tytułu renty i skrupulatnie rozlicza ją z wydatków. Skarżąca ponownie powołała się na trudną sytuację życiową związaną z chorobą matki, która wymaga sprawowania nad nią stałej opieki. Raz jeszcze zaznaczyła, że renta matki przeznaczana jest w całości na jej potrzeby, w tym rehabilitację, zakup leków i środków higienicznych oraz opału. W rezultacie wywiodła, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a matka nie finansuje potrzeb jej oraz dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, że zaskarżony akt został skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. okoliczność taka stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...], złożonym wspólnie przez M.L. i jej syna F.L. Przedmiotem wniosku było żądanie przyznania pomocy finansowej na opał dla rodziny oraz zasiłku celowego na żywność dla F.L. W wyniku tego wniosku zostało podjęte postępowanie, w ramach którego przeprowadzono wywiad środowiskowy, a następnie wydano decyzję z dnia [...], mocą której odmówiono przyznania M.L. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na rzecz F.L. Uszło uwadze organów orzekających w sprawie, iż F.L. z dniem [...] ukończył 18 lat i tym samym uzyskał pełną zdolność do czynności prawnych. Okoliczność ta wynika z dokumentów zawartych w aktach sprawy administracyjnej, w których podana jest data urodzenia F. (m.in. z "zaświadczenia o dochodach" z dnia [...]; k.-25 akt sprawy administracyjnej). Mógł zatem samodzielnie, bez konieczności reprezentowania go przez przedstawiciela ustawowego, skutecznie inicjować postępowanie w swojej sprawie oraz być adresatem decyzji. Zatem w dniu [...] M.L. nie mogła już być traktowana jako przedstawiciel ustawowy swojego syna i nie mogła go w tym postępowaniu reprezentować, zważywszy zwłaszcza na bark stosownego pełnomocnictwa. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). W myśl art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm., dalej: ustawa o dożywianiu) do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1/ osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł 2/ osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł 3 /rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż zasiłek celowy na dożywianie może być udzielony osobie samotnie gospodarującej bądź pozostającej w rodzinie (w obu przypadkach będzie obowiązywało inne kryterium dochodowe) albo rodzinie (tj. wszystkim członkom rodziny). Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby, w sytuacji kiedy niezbędna potrzeba życiowa nie jest zaspokojona, o świadczenie takie wystąpiła samodzielnie osoba w rodzinie. Tak też, jako złożony przez osobę pozostającą w rodzinie, powinien zostać potraktowany wniosek z dnia [...]. Wyraźnie z niego wynika, iż jeden z wnioskodawców (F.L.) żąda przyznania zasiłku celowego na żywność. Wobec powyższego, stroną postępowania w takiej sprawie był F.L., w decyzji kończącej postępowanie należało rozstrzygnąć w kwestii uprawnienia do świadczenia, o które występował i on też powinien być jej adresatem. Natomiast, jak wynika z decyzji organu I instancji, została ona skierowana do M.L., zaś jej treścią była odmowa przyznania dla niej uprawnienia na rzecz syna F. Odwołanie od tej decyzji wnosiła M.L., także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. potraktowało ją jako przedstawiciela ustawowego syna, co wynika z decyzji, jak również z faktu skierowania rozstrzygnięcia do jej rąk. Wskazane okoliczności wyczerpują znamiona nieważności przewidziane treścią art. 156 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ obie decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Tym samym doszło na naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro wyczerpane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obu wypowiadających się w sprawie organów, skład orzekający w niniejszej sprawie zwolniony jest z merytorycznego rozpoznawania wniesionej skargi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap wniosku F.L. z dnia [...] oraz podjęcie prowadzenia postępowania z udziałem strony, którą jest F.L. i jego zakończenie stosownym rozstrzygnięciem uwzględniającym okoliczności sprawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji sąd nie orzekał, ponieważ jej mocą odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W świetle przeprowadzonych rozważań stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji