IV SA/Gl 1668/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 2 pkt 3 i 10, art. 12 ust. 2, art. 25 oraz art. 27 ust.1 i 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz. 7 z późn. zm.) określił dłużnikowi alimentacyjnemu, A.B., należność do zwrotu w wysokości 4 800 zł z odsetkami naliczonymi na dzień wystawienia decyzji w kwocie 810,75 zł oraz dalszymi odsetkami ustawowymi z tytułu wypłaconych przez organ orzekający świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych – A. i M.B. - przyznanych za okres od 1 października 2009r. do dnia 30 września 2010r. Decyzja ta zawierała pouczenie o przysługującym stronie prawie do odwołania się i sposobie jego wykonania. Przesyłka zawierająca opisaną decyzję doręczana była w trybie zastępczym. Z dwóch znajdujących się w aktach kopii (tożsamych, co do treści) potwierdzenia odbioru wynikało, iż z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi albo pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi czy dozorcy domu przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w "UP [...], 22. 8.2011". Druk potwierdzenia odbioru zawierał adnotację, iż informację o miejscu i czasie przechowywania przesyłki pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Nadto z formularza wynikało, iż ze względu na jej niepodjęcie w terminie siedmiu dni przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 30 sierpnia 2011r., a adresat, A.B. nie podjął awizowanej przesyłki, którą zwrócono w dniu 6 września 2011r. W dniu 23 września 2011r. do siedziby sekcji Świadczeń Społecznych zgłosiła się matka A.B., M.B. Przedstawiła ona organowi upoważnienie wystawione przez jej syna do odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do niego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C.. Doręczono jej kopię decyzji Nr [...] z dnia [...]r., co miało miejsce w dniu 23 września 2011r. W dniu 30 września 2011r. wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...]r. W odwołaniu tym zakwestionowano wysokość ustalonego przez organ zadłużenia strony, gdyż alimenty realizowane były na rzecz dzieci dobrowolnie, do rąk ich matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ uznał, iż termin do złożenia odwołania od opisanej wyżej decyzji rozpoczął swój bieg w dniu 6 września 2011r., a upłynął w dniu 19 września 2011r. Odwołanie nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 29 września 2011r. a więc 10 dni po upływie terminu do jego wniesienia. Zauważono, iż w odwołaniu strona nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu i nie wskazała przyczyn jego uchybienia. Odnosząc się do okoliczności związanych z doręczeniem zaskarżonej przez A.B. decyzji Kolegium przyjęło, iż pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu pisma do dyspozycji adresata (ze wskazaniem miejsca odbioru) umieszczono w skrzynce pocztowej w dniu 22 sierpnia 2011r. Następnie z powodu niepodjęcia pisma w terminie 7 dniu przesyłkę powtórnie awizowano w dniu 30 sierpnia 2011r. Nie została ona odebrana i 6 września 2011r. zwrócono ją nadawcy. Decyzja, ze skutkiem jej doręczenia, pozostała w aktach sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż strona postępowania w całym jego toku wskazywała ten sam adres zamieszkania. Na adres ten skierowane zostało postanowienie o wszczęciu postępowania, które zostało skutecznie doręczone do rąk dorosłego domownika. Zauważono, iż z adnotacji doręczyciela wynikało, iż decyzja organu I instancji nie mogła zostać doręczona w ten sam sposób, wykorzystano więc możliwość wynikającą z regulacji zawartej w art. 44 k.p.a. Zdaniem Kolegium przesyłkę przechowano na 14 dni do dyspozycji adresata w prawidłowo wskazanym miejscu i zawiadomiono o miejscu pozostawienia pisma wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni. Wypełniono więc wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 44 k.p.a. pozwalające na stwierdzenie skuteczności doręczenia zastępczego. A.B. skierował od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej przedstawił, iż awizo z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z daty 22 sierpnia 2011r. jego matka wyjęła ze skrzynki pocztowej w dniu 22 września 2011r. o czym niezwłocznie zawiadomiła go. Był przekonany, że data wynikająca z awiza jest umieszczona tam omyłkowo. W dniu następnym jego matka, upoważniona do odbioru korespondencji w jego imieniu, udała się po odbiór decyzji. Nastąpiło to w dniu 23 września 2011r. Pouczono ją tam, iż nie ma żadnej przesyłki awizowanej w dacie 22 września 2011r. a termin odwołania od decyzji w sprawie należności dłużnika alimentacyjnego upłynął. Na żądanie jego matki, by wyjaśnić kwestię rzekomego drugiego awiza, a także przyczyny pozostawienia pierwszego w skrzynce pocztowej w sytuacji, gdy przebywa ona stale w domu, organ odmówił konfrontacji z doręczycielem. Skarżący stanowczo zaprzeczył możliwości pozostawania awiza w skrzynce pocztowej przez okres jednego miesiąca bez zauważenia tego dokumentu. Zarzucił nadto organowi brak pouczenia go o przysługującym mu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uwzględnienia skargi, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na wstępie przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż kontrola zaskarżonego postanowienia w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż nie odpowiada ono prawu, narusza bowiem przepisy prawa procesowego w istotnym stopniu. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest zatem skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 129 § 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Termin - to czas wyznaczony na dokonanie określonej czynności. Czynność dokonana po upływie ustawowego terminu jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje zatem, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i n. k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony (por. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. SA/Ka 2111/94, w którym przyjęto, że: "gdy organ II instancji stwierdzi wniesienie środka odwoławczego z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a"). Bez wątpienia można przeto stwierdzić, iż jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest badanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Tym samym analiza zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji ma istotne znaczenie dla oceny terminowości odwołania. Regulacja zawarta w art. 39 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie właściwe odbywa się do rąk adresata, a w art. 42 k.p.a. wyznaczone zostały w sposób sformalizowany miejsca, w których można tego dokonać. Ustawodawca, obok doręczenia właściwego, dopuścił w procedurze administracyjnej instytucję o charakterze domniemania doręczenia, o których mowa w art. 43 i art. 44 k.p.a. zezwalając na ich zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. W kontrolowanej sprawie, według przedstawionego przez organ stanowiska, doręczenie stronie decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec niemożności jej doręczenia bezpośrednio adresatowi w jego miejscu zamieszkania. Akta sprawy pozwalają stwierdzić, iż doręczyciel działający w imieniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., co w świetle regulacji zawartej w art. 39 k.p.a. jest dopuszczalne, wypełnił druk potwierdzenia doręczenia informując organ o pozostawieniu adresatowi awiza w skrzynce pocztowej. Z druku tego wynikało także, że doręczyciel poinformował adresata przesyłki o jej pozostawieniu do dyspozycji adresata na okres 14 dni w "UP [...] 22.8.2011r." Zamieszczone na druku awiza daty wskazują, iż w dniu 6 września zwrócono przesyłkę do nadawcy, a w dniu 30 sierpnia awizowano przesyłkę powtórnie. Uznać zatem należy, iż na jednym druku potwierdzenia odbioru zamieszczono wszystkie, wymagane dla skuteczności doręczenia zastępczego adnotacje, które dotyczyć powinny jednak dwóch odrębnych czynności. Pierwszej, polegającej na pozostawieniu awiza z informacją o dacie i miejscu przechowywania przesyłki oraz możliwości jej odbioru w terminie 14 dni oraz drugiej czynności, która następuje wyłącznie wtedy, gdy adresat nie odbierze przesyłki. Ta druga czynność polega na pozostawieniu adresatowi powtórnego awiza z powtórzoną informacją o możliwości odbioru terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W aktach sprawy brak jest pierwszego awiza pozwalającego przyjąć, iż w rzeczywistości doręczyciel wykonał swoje obowiązki w sposób wymagany treścią art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Odnosząc się do nadto do pozostałych wymagań doręczenia zastępczego w formie, o której mowa w art. 44 k.p.a. zwrócić trzeba uwagę, że przechowywanie pisma dopuszczalne jest w urzędzie pocztowym w razie doręczania pisma za pośrednictwem takiej placówki. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ dopuszczalne jest jego przechowywanie w urzędzie właściwej (ze względu na adresata) gminy (miasta). Pojęcie "urząd gminy" należy ustalać w oparciu o ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o samorządzie gminnym i jej art. 33 ust. 1 (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w którym urząd gminy (miasta) oznacza aparat pomocniczy wójta (vide Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Grzegorz Łaszczyca, wyd. LEX). Tymczasem miejsce przechowywania decyzji organu I instancji, co do której zastosowano fikcję doręczenia, określono w sposób nie tylko nieprecyzyjny ("UP [...] 22.8.2011r." ) ale przede wszystkim w sposób sprzeczny z wyraźnymi wymaganiami art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli adnotacja doręczyciela miała dotyczyć siedziby Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., to zauważyć należy, że instytucja ta nie jest tożsama z urzędem gminy w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest jednostką organizacyjną gminy. Kancelaria tej jednostki nie została uprawniona do wykonywania czynności, których spełnienie wymagane jest bezwarunkowo dla doręczenia zastępczego. Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność zastępczego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji prawa do zaskarżenia decyzji wydawanych w pierwszej instancji gwarantowanego stronom postępowania w art. 78 Konstytucji RP muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2105/11 z dnia 31 maja 2012r. publ. Internetowa baza orzeczeń). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dostrzeżone uchybienia nie pozwalają uznać, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 5 września 2011r. Kwestie powyżej przedstawione nie zostały dostrzeżone w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Z tych przyczyn stało się konieczne usunięcie go z obrotu prawnego, jako wadliwego. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie ocena treści druku "potwierdzenie odbioru" z uwzględnieniem uwag Sądu, co do jego treści, a także ustalenie, czy istnieje pierwsze awizo, a jeśli tak, czy również na nim poinformowano skarżącego o miejscu przechowywania przesyłki wskazując na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ wyjaśni, czy w rzeczywistości wskazana, jako placówka uprawniona do przechowania przesyłki siedziba MOPS, mieściła się w siedzibie urzędu gminy, a zatem odpowiadała treści art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli dokonane ustalenia wskażą na brak wypełnienia wszystkich, bezwzględnie koniecznych dla skutecznego doręczenia zastępczego przesłanek organ nie będzie mógł przyjąć, iż doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 5 września 2011r. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, jak w sentencji.