IV SA/Gl 17/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., na mocy art.4, art.5, art.6, art.7, art.8, art.20 w związku z art.3 pkt 11 oraz art.32 ust.2 i art.48 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania J. D. prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do tegoż zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka D. D.. W uzasadnieniu decyzji organ ten zreferował brzmienie podstawowych przepisów, jakie zastosował w rozstrzygnięciu, a nadto ustalił, iż dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawcy wynosi miesięcznie [...] zł na osobę. Zatem przekracza kryterium dochodowe wynoszące 504 zł. Przekroczenie to jest wyższe od najniższego zasiłku rodzinnego, przeto mimo prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym, w obecnym niepodobna było uwzględnić wniosku. W odwołaniu od tej decyzji J. D. wniósł o jej zmianę i przyznanie przedmiotowego świadczenia oraz dodatku. Wywiódł, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę utraty dochodu w październiku 2004 r., co spowodowałoby ustalenie niższego dochodu na osobę w rodzinie, a zatem możliwość przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku. Zwrócił także uwagę na złą sytuację materialną, brak alimentów oraz długie załatwianie spraw przez właściwe organy. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy poczynił identyczne ustalenia, jak organ pierwszej instancji i zważył, że w ich świetle odwołującemu się żądane świadczenia nie przysługują, gdyż zostało przekroczone kryterium dochodowe. Przekroczenie dochodu na osobę w rodzinie jest przy tym wyższe od kwoty najniższego zasiłku. Poza tym organ dostrzegł niewyjaśnienie sprawy w zakresie dochodu utraconego, wszak uznał to za wadę uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie mającą wpływu na wynik sprawy. Sam też w tym kierunku postępowania nie prowadził. Zważył natomiast, iż strona utraciła dochód w postaci prawa do renty w roku 2004, zatem fakt ten został już ujęty w zaświadczeniu urzędu skarbowego. Natomiast co do nieregularnego otrzymywania alimentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż postępowanie w tej materii jest zbędne z uwagi na ekonomię procesową, jako że dochód już bez nich przekracza kryterium dochodowe. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W jej uzasadnieniu przytoczył okoliczności i twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem sprawa jako niewyjaśniona nie dojrzała do stanowczego rozstrzygnięcia. Zatem zaskarżona decyzja jako przedwczesna podlegała uchyleniu, gdyż wymykała się spod kontroli legalności. Na wstępie godzi się jednak wyjaśnić, iż jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że zapadła ona mimo niewyjaśnienia sprawy w istotnym dla jej wyniku kierunku. Zatem uchybiła prawu procesowemu w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, a niewykluczone jest także naruszenie prawa materialnego w takim samym zakresie. Istotą sporu jest kwestia wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącego, toteż wszelkie zagadnienia jej dotyczące winny być wyjaśnione. Niepodobna zaakceptować wywodu organu odwoławczego, wedle którego zbędne jest ustalanie i rozważanie problemu utraconego dochodu oraz niepłaconych alimentów. Ma on bowiem istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Bez jego wyjaśnienia tego rodzaju stwierdzenie jest przedwczesne. Niewątpliwie skarżący utracił dochód w rozumieniu art.3 pkt 23 lit.d oraz lit.e ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeto tę okoliczność należało zbadać pod względem wpływu na wysokość dochodu na osobę w rodzinie, a zatem w celu ustalenia prawa skarżącego do przedmiotowych świadczeń. W szczególności konieczne było dokonanie operacji opisanej w § 17 ust.1 i § 19 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.). Utrata dochodu, w świetle art.5 ust.4 przywołanej ustawy, jest bezwzględną (nieograniczoną) przesłanką ustalenia dochodu rodziny, nie pozwalającą na swobodę organu w ocenie jego skutków. Przy czym dla wyniku wspomnianej operacji nie ma znaczenia fakt, iż skarżący uzyskał w roku 2004 dochód z innego źródła, a suma uwzględniająca obie zaszłości została określona w zaświadczeniu urzędu skarbowego. Wszak żaden przepis przywołanej ustawy nie zawiera takiego zastrzeżenia. Takie też stanowisko zajął WSA w Gliwicach w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku z dnia 22 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1019/05. Zatem pominięcie tego zagadnienia, jak zresztą kwestii nieuiszczonych alimentów, niewątpliwie wypaczyło dochód rodziny skarżącego, mając w konsekwencji znaczenie dla oceny zasadności żądania. W tym miejscu godzi się tylko wskazać, iż obecny skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pełni podziela wywód organu, wedle którego przepis art.5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiąc o przekroczeniu dochodu rodziny w jednoznaczny sposób odwołuje się do pojęcia dochodu wszystkich osób w rodzinie, a więc łącznego dochodu całej rodziny, a nie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Jeżeli więc dochód skarżącego i jego syna byłby wyższy lub równy najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, to świadczenia należałyby się tylko wówczas, gdyby przysługiwały w poprzednim okresie zasiłkowym. Odmienny pogląd nie znajduje uzasadnienia w literalnym, jasnym i precyzyjnym brzmieniu przepisu. Zatem stanowisko zajęte m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1778/04 (Lex nr 188735) tutejszy Sąd uznaje za wadliwe. Dla potrzeb niniejszej sprawy wypadnie jedynie wskazać, iż interpretacja celowościowa, zaprezentowana przez tamten Sąd, zgodnie z odwiecznymi regułami wykładni, stosowana jest w razie niejasności przepisu, której nie da się usunąć w drodze interpretacji językowej. W omawianym zakresie tak nie jest. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ uzupełni materiał sprawy poprzez dowody pozwalające na całkowite jej wyjaśnienie, po czym na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów wyda nową decyzję w tej sprawie. Będzie miał ma uwadze jednak, że obecna treść § 17 ust.2 cytowanego powyżej rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r. nasuwa zastrzeżenia co do zgodności z delegacją ustawową i zasadami legislacji. Mianowicie art.23 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie którego akt ten wydano upoważniał właściwego ministra m.in. do określenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych i ustalania dochodu uprawniającego do ich uzyskania. Rozporządzenie to mogło zatem regulować tylko te kwestie i – stosownie do zasad legislacji – nie mogło modyfikować regulacji ustawowych, w tym dotyczących pojęć utraty dochodu i jego uzyskania. Jeżeli więc w art.5 ust.4 tej ustawy postanowiono, w jaki sposób należy uwzględniać utratę dochodu, nie przewidując możliwości odstępstwa w przypadku uzyskania innego dochodu, to zapis w cytowanym przepisie rozporządzenia wykonawczego zakazujący pomniejszania dochodu o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym uzyskano inny dochód, nie utracony przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, nie tylko wykracza poza delegację, ale przede wszystkim stanowi niedopuszczalną ingerencję rozporządzenia w przepis ustawowy poprzez jego zmianę. Taki zabieg legislacyjny nie może znaleźć aprobaty sądu administracyjnego, który w ramach kontroli legalności aktów administracyjnych władny jest do badania również zgodności z prawem aktów rangi podustawowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu składu siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 – ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz.39). Mając na uwadze zasadę ekonomii procesowej tę okoliczność niniejszym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazuje jako wiążącą interpretację przepisu w sprawie (tak też zresztą tutejszy Sąd w przywołanym wyroku z dnia 22 stycznia 2007 r.). Co mając na względzie, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter rozstrzygnięcia.