IV SA/Gl 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie dotyczącej konkursu na stanowisko dyrektora 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 497 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. Nr 256, poz. 2156 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły i publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60. poz. 373 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. z powodu naruszenia tajności głosowania oraz zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W uzasadnieniu zarządzenia Wójt wyjaśnił, że w dniu 9 sierpnia 2016 r. odbył się konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. Następnie dodał, iż konkurs został przeprowadzony przez Komisję Konkursową powołaną zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie wskazał, że kandydatem na stanowisko dyrektora została wybrana G.K., jednakże w trakcie liczenia głosów Komisja stwierdziła, iż jedna z kart została podpisana przez członka Komisji, a zatem doszło do naruszenia tajności głosowania. Ponadto Wójt ustalił, że Przewodnicząca Komisji Konkursowej ustnie zapoznała członków Komisji z zasadami głosowania, nie przedstawiła im w formie pisemnej żadnego regulaminu pracy tej komisji. Natomiast członek Komisji wyjaśnił, że podpisał kartę do głosowania swoim imieniem i nazwiskiem z powodu wprowadzenia w błąd oraz niezrozumienia. Wobec tego Wójt stwierdził, iż naruszono tajność głosowania, ponieważ wbrew woli członka Komisji pozostali członkowie zapoznali się z wyrażoną przez niego wolą podczas głosowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...], jako sprzecznego z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, albowiem w sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia tajności głosowania, które uzasadniałoby unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora. Następnie organ nadzoru stwierdził, że w polskim systemie prawnym nie istnieje definicja legalna głosowania tajnego oraz dodał, iż przepisy rozporządzenia ani też inne przepisy prawa nie zawierają norm określających tajność głosowania, dlatego należy przyjąć jego potoczne znaczenie, które według słownika języka polskiego oznacza głosowanie przeprowadzone w sposób nie pozwalający ustalić jak kto głosował. Ponadto Wojewoda wskazał, iż przewidziany w rozporządzeniu wymóg tajności dotyczy samego aktu głosowania, natomiast istotą głosowania tajnego jest założenie, że osoby postronne nie mogą poznać treści głosu. Wobec tego organ nadzoru uznał, iż wybór jest tajny, jeżeli każdy członek komisji mógł głosować, a zatem wypełnić kartę do głosowania w sposób uniemożliwiający w chwili głosowania innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą. Jednocześnie podkreślił, że zarzuty podniesione w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] r. nie odnosiły się do samego aktu głosowania lecz do czasu, w którym komisja liczyła głosy. Tym samym nie stanowi naruszenia tajności głosowania uzyskanie post factum informacji o głosowaniu jednej osoby. Następnie Wojewoda stwierdził, iż z protokołu komisji konkursowej jednoznacznie wynika, że głosowanie nad wyborem kandydata na stanowisko dyrektora szkoły odbywało się jako głosowanie tajne, organ prowadzący szkołę stworzył warunki tajności głosowania, natomiast członek komisji konkursowej z własnej woli nie skorzystał z tego prawa. Ponadto organ nadzoru wskazał, że ustalenie, czy doszło do naruszenia tajności głosowania należy do organu prowadzącego szkołę, jednakże nie może ono mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, powinno zostać natomiast szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że Wójt nie miał podstaw do unieważnienia konkursu albowiem nie została wyczerpana dyspozycja normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Poza tym organ nadzoru stwierdził, iż ani z protokołu komisji konkursowej ani z oświadczenia złożonego przez członka komisji, który podpisał swoją kartę do głosowania nie wynika, by przewodnicząca komisji albo ktokolwiek inny informował o obowiązku głosowania w sposób jawny. Natomiast spośród 9 członków komisji jedyna osoba, która podpisała swój głos oświadczyła, że w trakcie postępowania konkursowego została wprowadzona w błąd, wskutek czego podpisała swoim imieniem i nazwiskiem kartę do głosowania oraz dodała, że zasady głosowania były przedstawione niejasno i niewyczerpująco. Wojewoda podkreślił, iż z powyższego oświadczenia nie wynika, kto miałby wprowadzić ją w błąd, ani też by nakazano oddawanie głosów na kandydatów w sposób jawny. W podsumowaniu wskazał, że od członków komisji konkursowej należy wymagać znajomości przepisów regulujących zasady działania komisji, w której pracach uczestniczą. Podniósł, że zasada tajności głosowania, zostałaby naruszona gdyby członkom komisji uniemożliwiono tajne głosowanie albo gdyby - pomimo oddania głosu w sposób tajny, wybór poszczególnych członków komisji został ujawniony. Wobec tego organ nadzoru uznał za niewystarczający powód do unieważnienia całej procedury konkursowej fakt, iż jeden z członków komisji konkursowej "nieświadomie i wbrew swojej woli" podpisał kartę do głosowania, albowiem z żadnych dokumentów nie wynika, żeby w sprawie miało miejsce działanie pod przymusem. Dodał, że tłumaczenie się przez członka komisji konkursowej, nieznajomością zasad głosowania, nie może przesądzać o ważności prac komisji. W piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. Gmina P., reprezentowana przez Wójta, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej oraz w zw. z art. 36 ust. 1, 2, art. 36a, art. 5 ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w trakcie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. nie doszło do naruszenia zasady tajnego głosowania, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...], – art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nienależytą ocenę całokształtu materiału dowodnego i przyjęcie, że członek komisji, która podpisała swoim imieniem i nazwiskiem kartę do głosowania nie została wprowadzona w błąd oraz uznanie, wbrew jej oświadczeniu, że nie stanowiło to nieświadomego, wbrew woli, podpisania karty do głosowania, a także poprzez brak odniesienia do istotnych elementów materiału dowodowego wobec stwierdzenia przez komisję konkursową faktu naruszenia zasady tajności głosowania. W związku z tymi zarzutami Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wójt wskazał, że organ prowadzący szkołę zobowiązany był unieważnić konkurs w związku z zaistnieniem przesłanki wymienionej w § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, albowiem organ ten miał obowiązek czuwania nad prawidłowością przebiegu procedury wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Następnie skarżący stwierdził, iż opatrzenie imieniem i nazwiskiem karty do głosowania, stanowi złamanie zasady tajności głosowania albowiem jej istotą jest niemożność ustalenia, jak głosy zostały oddane i kto optował za jakim kandydatem. Jednocześnie podkreślił, powołując się na poglądy doktryny, że tajność głosowania należy traktować zarówno jako przywilej głosujących ale także jako zasadę rodzącą szczególne obowiązki po stronie organów przygotowujących i przeprowadzających głosowanie. Skarżący dodał również, że na skutek błędów w działalności komisji konkursowej nie zostały stworzone należyte warunki tajności głosowania, natomiast osoba głosująca jawnie, nie z własnej woli, nie skorzystała z przywileju tajności głosowania. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z oświadczeniem z dnia 12 sierpnia 2016 r., złożonym przez członka komisji konkursowej D.D. - działała ona pod wpływem błędu wynikającego z wadliwego poinformowania jej o zasadach głosowania. Następnie stwierdził, że możliwe niepoinformowanie lub niedoinformowanie członków komisji o sposobach zachowania zasady tajności głosownia w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Poza tym skarżący wskazał, że organ nadzoru nie miał podstaw ani też kompetencji do kwestionowania prawdziwości oświadczenia D.D. z dnia 12 sierpnia 2016 r. oraz dodał, że według tego oświadczenia, do ujawnienia głosu doszło wbrew jej woli, w wyniku błędu. Jednocześnie skarżący podkreślił, iż sama komisja konkursowa nie miała wątpliwości, że doszło do naruszenia tajności głosowania, co potwierdza protokół z jej posiedzenia z dnia [...] r. Natomiast organ nadzoru nie odniósł się w ogóle do tej kwestii. Podsumowując skarżący wskazał, że skoro w trakcie postępowania konkursowego nie zostały zachowane należyte warunki głosowania tajnego, to powtórzenie procedury konkursowej było słuszne i miało oparcie w obowiązujących przepisach, natomiast ingerencja organu nadzoru była nieuzasadniona i bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda podniósł, iż tajne głosowanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem głosującego i oznacza, że muszą być zagwarantowane warunki do tego, aby każda osoba biorąca udział w głosowaniu miała możliwość swobodnego powzięcia decyzji co do aktu głosowania, w sposób niepozwalający na ustalenie jak głosowała, jednakże nie oznacza to, iż głosujący musi z tego uprawnienia skorzystać. Wobec tego organ nadzoru stwierdził, że tajność głosowania miała charakter obligatoryjny i została zachowana. Jednocześnie wskazał, że dopiero na etapie liczenia głosów komisja konkursowa stwierdziła naruszenie zasady tajności głosowania. Dodał, że żaden z członków komisji nie zgłosił do protokołu zastrzeżeń w przedmiocie braku warunków do przeprowadzenia głosowania z zachowaniem tajności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Ponadto podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała lub zarządzenie narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy P., na mocy którego unieważniono konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K., jako sprzecznego z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej ( tekst jedn. Dz.U. Nr 60 z 2010 r. poz. 373 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 36a ust. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Ponadto § 6 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły i publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60. poz. 373 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem stanowi, że komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącym a organem nadzoru sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podczas konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K., który odbył się w dniu [...] r. naruszono zasadę tajności głosowania przez to, że jeden z członków komisji konkursowej podpisał imieniem i nazwiskiem kartę do głosowania, a w konsekwencji, czy została spełniona przesłanka określona w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym (str.3 rozstrzygnięcia), Wojewoda stwierdził, że "z naruszeniem tajności głosowania mielibyśmy do czynienia, gdyby członkom komisji uniemożliwiono tajne głosowanie, albo gdyby – mimo oddania głosu w sposób prawidłowy (tajny) – wybór poszczególnych członków komisji został ujawniony" i w następnym zdaniu dodał, że "taka sytuacja nie miała w tej sprawie miejsca". Podnieść zatem należało, że nie budzi wątpliwości zasadność stwierdzenia organu nadzoru, zawartego w pierwszym zdaniu cytowanego wyżej fragmentu rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym wymienił niektóre sytuacje, w jakich dochodzi do naruszenia tajności głosowania. Jednakże bezpodstawne jest uznanie przez Wojewodę, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, nie miało miejsca naruszenie tajności głosowania, skoro istotą niniejszej sprawy jest właśnie to, że "wybór jednego z członków komisji został ujawniony". Stało się tak w wyniku podpisania przez tego członka komisji – jego imieniem i nazwiskiem – karty, na której oddał swój głos. To właśnie z tego powodu Wójt Gminy P. Zarządzeniem z dnia [...] r. unieważnił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K., prawidłowo przyjmując, że została spełniona przesłanka określona w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, według którego organ prowadzący publiczną szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia naruszenia tajności głosowania. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Wójt Gminy P. zasadnie stwierdził, iż "opatrzenie imieniem i nazwiskiem karty do głosowania, stanowi złamanie zasady tajności głosowania albowiem jej istotą jest niemożność ustalenia, jak głosy zostały oddane i kto optował za jakim kandydatem". Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, podejmując próbę zdefiniowania tajności głosowania, również położył akcent na niemożności ustalenia, kto jak głosował, jednakże przyjął, że dotyczy to "samego aktu głosowania", rozumianego jako "wypełnienie karty do głosowania" i uznał, iż "wybór jest tajny, jeżeli każdy członek komisji mógł głosować, a więc wypełnić kartę do głosowania w sposób uniemożliwiający w chwili głosowania innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą". Podkreślenia zatem wymagało, że podstawowy błąd w przytoczonym rozumowaniu Wojewody polega na utożsamianiu "głosowania" z "wypełnieniem karty do głosowania", a tymczasem pojęcia te nie są tożsame. Przykładowo – są możliwe sytuacje, w których, pomimo tego, że została wypełniona karta do głosowania, głos nie został oddany, a zatem nie doszło do głosowania przez członka komisji, który wypełnił tę kartę do głosowania. Niewątpliwie dla zachowania tajności głosowania jest konieczne, aby każdy członek komisji mógł (jak podkreślił to Wojewoda) wypełnić kartę do głosowania w sposób uniemożliwiający innym osobom identyfikację treści głosu z osobą głosującego. Jeśli jednak członek komisji, pomimo tego, że mógł wypełnić kartę do głosowania w powyższy sposób - wypełnił ją w taki sposób, który umożliwia innym identyfikację treści głosu z jego osobą, np. podpisując swoim imieniem i nazwiskiem, a następnie oddał głos na tej karcie – to wówczas dochodzi do naruszenia tajności głosowania, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, a nie do naruszenia tajności wypełnienia karty do głosowania - jak można byłoby przyjąć idąc za przedstawionym wyżej błędnym rozumowaniem Wojewody. Wobec tego podkreślenia wymagało, że przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy P. w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, zostało wydane zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Natomiast na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić zatem należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu aktu nadzoru doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 8 ust. 2 pkt 3 wyżej wymienionego rozporządzenia. Wobec tego, na podstawie art. 148 P.p.s.a., należało orzec jak na wstępie. Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.