IV SA/Gl 187/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie NSA Szczepan Prax (spr.), WSA (del.) Barbara Rymaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Gminy w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej nauczycieli oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził częściową nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] r., a mianowicie w zakresie § [...] regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały oraz § [...] ust. [...] – [...] i [...] – [...] tego regulaminu. W § [...] regulaminu Rada Gminy określiła, że wysokość środków finansowych przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli wynosi [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na etat zatrudnionego. Zdaniem organu nadzoru nad samorządem terytorialnym takie uregulowanie jest niezgodne z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela ( j.t. Dz. U. Nr 118 z 2003 r. poz. 1112, ze zm.), który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia wysokości dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania, a nie określenia puli środków finansowych przeznaczonych w każdej placówce na dodatki motywacyjne. Norma § [...] regulaminu nie mieści się więc w zakresie ustawowego upoważnienia. Z kolei § [...] regulaminu dotyczy funduszu nagród dla nauczycieli. Wojewoda przyjął, że w wymienionych przez niego ustępach paragraf ten jest niezgodny z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Zobowiązuje on organy prowadzące szkoły do ustalenia kryteriów i trybu przyznawania naród dla nauczycieli ze środków specjalnego funduszu nagród, uwzględniając w szczególności osiągnięcie w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo – wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłoszenia kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Wojewoda wskazał, iż w § [...] regulaminu pominięto kwestię trybu zgłaszania kandydatów do nagród dyrektora szkoły, a więc obligatoryjnego elementu wynikającego z dyspozycji art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Unieważniając uchwałę w omówionej części Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważnienia zawężać i przekraczać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Skarżąca wywodziła, że określenie wysokości stawek dodatku motywacyjnego musi być poprzedzone określeniem puli środków przeznaczonych na ten cel. Tak więc art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela zawiera implicite prawo gminy do określenia tej puli, bo bez tego nie można sprecyzować wysokości stawek dodatku. Z tego powodu nie jest zasadne mówienie o wyjściu poza delegację ustawową. Skarżąca Gmina zakwestionowała też stanowisko organu nadzoru odnoszące się do § [...] przedmiotowego regulaminu. Jej zdaniem, skoro regulamin wskazuje tryb zgłoszenia kandydatów do nagród wójta, czyniąc wnioskodawcą w tej sprawie radę pedagogiczną, to rozumując a fortiori taki sam tryb obowiązuje dla nagród dyrektora. Brak jest zatem niezgodności § [...]ust. [...] – [...] i [...] – [...] regulaminu z delegacją ustawową, zwłaszcza że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie podważano treści wymienionych ustępów § [...]. W końcu skarżąca powołała się na wcześniejszą uchwałę, która zawierała analogiczne zapisy, a nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r., w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. zostało wydane z zachowaniem ustawowego terminu. Zarzuty postawione temu rozstrzygnięciu w skardze są chybione. Przedmiotowa uchwała będąca aktem prawa miejscowego, a więc posiadająca normatywny charakter, została wydana w oparciu o konkretne upoważnienia ustawowe. Całkowicie podzielić należy stanowisko Wojewody, że Rada Gminy zobowiązana była do ścisłego wypełnienia delegacji ustawowej. Z samej Konstytucji wynika bowiem ustanowienie aktu prawa miejscowego wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie ( art. 94 ). Tymczasem art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie przewiduje określania wysokości środków finansowych przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli, co uregulowano w § [...] regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Powoływanie się przez skarżącą na art. 30 ust. 6 pkt 2 jest niezrozumiałe, bowiem o ile chodzi o Kartę Nauczyciela, to przepis o takiej jednostce redakcyjnej dotyczy wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, czego nie dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O ile natomiast chodzi o względy natury celowościowej, które – jak się wydaje – powołuje skarżąca, to należy zauważyć, że już z samego art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wynika, że przy ustalaniu wysokości stawek dodatków organ prowadzący szkołę winien uwzględniać przewidywaną strukturę zatrudnienia, co należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący powinien brać pod uwagę ilość nauczycieli o określonym stopniu awansu zawodowego oraz środki finansowe przeznaczone na wynagrodzenia nauczycieli w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. W żadnym jednak razie z treści delegacji zwartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela nie można wywieść uprawnienia do zamieszczenia w regulaminie takiego zapisu, jak we wskazanym § [...]. Nie do zaakceptowania jest również pogląd skarżącej, że rozumowanie a fortiori prowadzi do wniosku, że określony w § [...] regulaminu tryb zgłaszania kandydatów do nagród wójta, tym bardziej dotyczy nagród dyrektora. Są to przecież dwa odrębne podmioty o różnych kompetencjach i uprawnień, czy obowiązków jednego z nich nie można odnosić, choćby przez analogię, do drugiego. W istocie zatem prawidłowo uznał Wojewoda, że z naruszeniem art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela regulamin nie określił trybu zgłaszania kandydatów do nagród dyrektorów szkół. Ponieważ o nagrodach ze specjalnego funduszu nagród stanowi tylko jeden paragraf tj. § [...] regulaminu, Wojewoda mógł stwierdzić nieważność całego tego paragrafu. W tym przypadku jednak mógł zastosować jedno z wnioskowań a fortiori i ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do niektórych ustępów § [...], pozostawiając te, których materia niewątpliwie nie mogła dotyczyć trybu zgłaszania kandydatów do nagród, a więc jeżeli Wojewoda mógł stwierdzić nieważność całego paragrafu, to tym bardziej mógł stwierdzić jego częściową nieważność. Oczywiście nie można w końcu uwzględnić zarzutu, że wcześniejsza uchwała nie została zakwestionowana, gdyż jest to zagadnienie wykraczające poza granice niniejszego postępowania sądowego. Niezależnie natomiast do granic skargi Sąd z urzędu odniósł się do problemu jawiącego się w związku z przepisem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy należało jednak dojść do przekonania, iż takie istotne naruszenie wystąpiło. Mianowicie § [...] regulaminu nie tylko wykracza poza delegację ustawową, co już jest rażącym naruszeniem prawa, ale w dodatku nie ma oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa. Natomiast nieokreślenie w regulaminie trybu zgłaszania kandydatów do nagród dyrektorów szkół stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej w zakresie obligatoryjnej treści uchwały wydanej na podstawie art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Ponieważ jest to materia regulaminowa, nie można zakładać, by w tym zakresie zamiarem uchwałodawcy było oddzielne uregulowanie tej kwestii w innej uchwale. Byłoby to zresztą wadliwe. Brak określenia owego trybu jednocześnie powoduje, że albo nagrody dyrektorów szkół w ogóle nie mogłyby zostać przyznane, albo też dyrektorom pozostawionoby wyłączny wybór osób do nagradzania, co stoi w sprzeczności z art. 49 ust. 2. Także i w tym zakresie doszło więc do istotnego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.