IV SA/Gl 187/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska, , , po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.K. i R.Ż. na zarządzenie Burmistrza miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego Urzetu Miasta w L. p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym kwotę po 300 (trzysta) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. T.K. i R.Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta w L. Skarżący domagali się uchylenia zapisu § 16 ust. 8 i § 24 ust. 4 w zaskarżonym zarządzeniu, którym zlikwidowano w strukturze organizacyjnej Biuro Rady i włączono je w strukturę Wydziału Organizacyjnego, co jest sprzeczne z § 14 Statutu Gminy Miejskiej L. oraz zobowiązania organu do przywrócenia stanu zgodnego z § 14 Statutu Gminy Miejskiej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że 31 grudnia 2015 r. złożyli pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w odpowiedzi na które Burmistrz Miasta L. wezwał do konkretyzacji czyj interes prawny został naruszony. W ocenie skarżących organ dokonał błędnej interpretacji poprzez powyższe żądanie, bowiem sprawa nie dotyczy przypadku naruszenia prawa materialnego. Burmistrz Miasta L. wydał zarządzenie, w którym przekroczył kompetencje poprzez naruszenie aktu prawa miejscowego- Statutu Gminy Miejskiej L. poprzez zlikwidowanie Biura Rady. Jednocześnie skarżący podnieśli, że likwidacja Biura Rady przyczyniła się do obniżenia poziomu obsługi radnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L. wniósł o jej oddalenie z uwagi na niewykazanie w jaki sposób zaskarżone zarządzenie naruszyło interes prawny lub uprawnienia skarżących. W piśmie z dnia 22 maja 2016 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania w jaki sposób zaskarżony akt naruszył interes prawny lub uprawnienia, skarżący podnieśli, że likwidacja Biura Rady wpłynie w znaczący sposób na pogorszenie pracy Rady oraz stanowi naruszenie ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), dodanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie w przedmiocie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta w L., a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kwestii zachowania warunków formalnych skargi wniesionej w tym trybie, to jest poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 29 grudnia 2015 r.) oraz zachowania terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (30-dniowego wobec doręczenia skarżącej odpowiedzi na wezwanie w dniu 18 stycznia 2016 r.; data wniesienia skargi 15 lutego 2016 r.) należało przyjąć, że niniejsza skarga jest formalnie dopuszczalna. Przedmiotem dalszej oceny sądu jest zatem ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi- w obecnym stanie prawnym- odrzucenie skargi, a nie- jak dotychczas- jej oddalenie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany)". O ile więc bezspornym w niniejszej sprawie jest spełnienie przesłanki ograniczającej możliwość wniesienia skargi do "uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej", głębszego rozważenia wymaga legitymacja do złożenia skargi w kontekście spełniania kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, przy czym ów związek polega na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej na co uwagę zwrócił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Należy też mieć na względzie, że występujący tutaj jako warunek sine qua non - interes prawny z zakresu administracji publicznej, nie może być utożsamiany z interesem faktycznym, ponieważ wypływa on z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej (por. m.in. uchwały TK z dnia 23 czerwca 1993 r., W 3/92 i z dnia 24 września 1997 r., które w szerokim uzasadnieniu prowadzą w efekcie do tego wniosku). Warto wziąć pod uwagę i ten aspekt sprawy, że jakkolwiek nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiego zarządzenia (bezczynności organu administracji publicznej) decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej" (por. wyr. NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, LEX nr 80 699). Analiza treści poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżących w sposób jednoznaczny potwierdza, że ich celem jest podważenie legalności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta L. w sprawie zmian w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta w L. O ile więc co do zasady, jak już wyżej wspomniano, nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiego zarządzenia (bezczynności organu administracji publicznej) decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W tym kontekście treść podniesionych zarzutów bez jednoczesnego wskazania konkretnego przepisu prawnego, który kształtując sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę, został bezpośrednio naruszony uchwaleniem zaskarżonego zarządzenia powoduje, że w rezultacie, skarżący nie mogą wykazać się istnieniem tak skonstruowanego własnego interesu prawnego posługując się art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta w L. z argumentacją, że likwidacja Biura Rady przyczyniła się do obniżenia poziomu obsługi radnych. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z § 14 Statutu Gminy Miejskiej L. (uchwała z dnia [...] r. nr [...]) obsługę Rady i jej organów zapewnia Biuro Rady Miasta wchodzące w skład Urzędu Miasta. Z kolei w zaskarżonym akcie, wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 o samorządzie gminnym w § 16 postanowiono, że w skład Urzędu wchodzi między innymi Wydział Organizacyjny- SO, którego zadania i kompetencje w zakresie obsługi Biura Rady Miasta wyszczególniono w § 24 zarządzenia. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizacje i funkcjonowanie urzędu miasta określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia i to na wójcie ciąży obowiązek zapewnienia odpowiedniej obsługi organizacyjnej rady. Może to uczynić na różne sposoby, w tym powierzając Wydziałowi Organizacyjnemu zadania w zakresie obsługi Rady Miasta Nadane zarządzeniem zmiany w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta w L. określiły organizację i zasady funkcjonowania Urzędu. Obsługę kancelaryjno- techniczną Biura Rady Miasta Wójt powierzył Wydziałowi Organizacyjnemu, zatem bezpodstawnym jest zarzut obniżenia poziomu obsługi radnych, a powyższa zmiana nie ma żadnego wpływu na zakres praw skarżących. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.