IV SA/Gl 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Frumanik (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi R.H. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] Nr [...], wydaną w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122 poz. 851 z późn. zm.) nie stwierdzono u R.H. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, (Dz. U. Nr 105 poz. 869). Przyczyną rozstrzygnięcia, jak wskazano w jego uzasadnieniu, był brak rozpoznania choroby zawodowej u pracownika przez uprawnione placówki medyczne, mimo występowanie czynnika szkodliwego w miejscu jego pracy. Powołano się na treść § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. wskazując, iż jest to przepis intertemporalny nakazujący stosować nowe regulacje prawne do postępowań wszczętych i niezakończonych do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia. Nadto wskazano, iż przywołana norma prawna nakazuje organowi traktować jako skuteczne czynności dokonane w toku prowadzonego dotychczas postępowania, co dotyczy zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich. Zaznaczono, iż w nowym wykazie chorób zawodowych pylica płuc ujęta jest tak, jak poprzednio pod pozycją 3/2, a jej zakres normatywny nie uległ zmianie. Z wywiadu przeprowadzonego w sprawie przebiegu i warunków pracy zawodowej wynikało, iż R.H. od [...] do [...]. zatrudniony był w A w C. na stanowisku montera aparatury automatycznej, od [...] do [...] w B na stanowiskach elektromontera pod ziemią, elektromontera aparatury automatyki i pomiarowych kotłów na powierzchni, wydawcy butli gazowych na powierzchni, konserwatora maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla na powierzchni, od [...] do [...] pracował w C w B. Oddział C. na stanowiskach elektromontera, konserwatora górniczych lamp, barkarza i lampiarza. Ustalono, iż w okresie pracy, jako konserwator w oddziałach wydobywczych sortowni B narażony był na pyły węglowo kamienne zawierające do 15,8 wolnej krystalicznej krzemionki, a stężenie pyłów wahało się od 3,1 mg/m³ do 29,8 mg/m³. Narażenie zawodowe występowało również w okresie zatrudnienia w C SA w B. Oddział C., gdzie R.H. miał kontakt z okresowymi pyłami powstającymi w czasie użytkowania szlifierek i wiertarek elektrycznych. W konsekwencji powyższych ustaleń uznano, iż R.H. pracował w warunkach, które z wysokim prawdopodobieństwem stwarzały ryzyko powstania choroby zawodowej. Jak wynikało z orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w S., brak było dostatecznych podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Zaznaczono, iż podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r., a badanie radiologiczne z dnia [...] nie ujawniło u badanego zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. R.H. nie zgodził się z wydanym orzeczeniem, a w konsekwencji tego przeprowadzono badania lekarskie w Instytucie Medycyny Pracy w S. i wydano kolejne orzeczenie, w którym również nie znaleziono podstaw do rozpoznania pylicy. Powołano się w nim na brak u badanego zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji radiologicznej pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Wskazano, iż podstawą do rozpoznania klinicznego pylicy płuc u górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej, w pozycji tylno-przedniej, zmian ogniskowych w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Wskazano nadto, iż w wykonanym badaniu spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji, a w badaniu gazometrycznym cech niewydolności oddechowej. We wniesionym od opisanej wyżej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odwołaniu R.H. zakwestionował sposób przeprowadzania badań spirometrycznych podnosząc, iż w ich trakcie krzyczano na niego i wymagano wysiłku powodującego dyskomfort i ból. Zaznaczył, iż od [...] do [...] pracował w narażeniu na pyły węglowo kamienne i było to przyczyną utraty jego zdrowia. Wskutek złożonego odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji powołano się na treść § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. wskazując, iż jest to przepis intertemporalny nakazujący stosować nowe regulacje prawne do postępowań wszczętych i niezakończonych do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia. Nadto wskazano, iż przywołana norma prawna nakazuje organowi traktować jako skuteczne czynności dokonane w toku prowadzonego dotychczas postępowania, co dotyczy zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich. W toku postępowania odwoławczego organ dokonał ustaleń stanu faktycznego w sposób tożsamy, co w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i biorąc pod uwagę treść wydanych w sprawie orzeczeń upoważnionych placówek medycznych, mimo, iż dokumentacja zgromadzona w czasie dochodzenia epidemiologicznego wskazywała na narażenie zawodowe odwołującego, uznał stanowisko organu I instancji za zasadne. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego przy kolejnych badaniach kontrolnych. Uznano nadto, iż nie ma podstaw do kwestionowania wydanych w sprawie orzeczeń medycznych, bowiem oparto je na przeprowadzonych specjalistycznych badaniach lekarskich zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostyczno-orzeczniczymi, a opinie obu placówek były zbieżne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R.H. oświadczył, iż utracił zdrowie wskutek wieloletniej pracy w narażeniu na pyły i azbest, a w związku z tym odwołuje się od zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podtrzymał przedstawione wcześniej twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracji oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych w S., a także Instytutu Medycyny Pracy, uzasadniało brak możliwości rozpoznania u R.H. pylicy płuc w powołaniu na brak u badanego zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania tej choroby zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy. Jednocześnie jednak, dokonując opisu zdjęcia RTG z dnia [...] lekarze orzecznicy zaobserwowali nieregularne zacienienia smużkowo-siateczkowe, a w polu dolnym prawym i lewej wnęce zwapnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje tym samym, iż ani orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w S. ani orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych w S. nie odpowiada wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Są one bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie mogą służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standartowym zdjęciu rentgenowskim zaleceniami wydanymi w 1980r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy, nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy ma charakter organu wykonawczego i nie ma uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" ma więc charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980r. klasyfikacji było wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów choroby pylicy takich jak zacienienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Międzynarodowa Klasyfikacja radiologiczna jest narzędziem używanym na całym świecie w celu poprawy nadzoru zdrowia pracowników, prowadzenia badań epidemiologicznych i porównywania danych statystycznych. Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby pylicy. Na marginesie zaznaczyć można nadto, iż ostateczne zmiany w najnowszej edycji "Klasyfikacji" zostały zakończone w 2000 r. (ILO 2000). Powołując się zatem na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany i z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować, jako pylica. Zwraca uwagę, iż w orzeczeniach medycznych wyniki badań radiologicznych wskazywały w płucach skarżącego na obecność nieregularnych zacienień i zwapnień. Stwierdzone w płucach badanego zmiany zdyskwalifikowano, jako charakterystyczne dla pylicy płuc. Stanowisko takie nie zostało jednak uzasadnione. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie w celu klasyfikowania i porównywania stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie tylko nie zwalnia placówki medyczne od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska. Stwierdzenie, iż występujące zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy płuc jest stwierdzeniem o cechach zbyt arbitralnych i doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych. Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Bez względu bowiem na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Stwierdza bowiem chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka diagnostyczno-konsultacyjna. Jego rolą jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe należy traktować, jako objawy choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie nie wyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Organ musi nadto pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106 ). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, ze decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów ( por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12 , wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn akt Sa/ Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Wskazując zatem ponownie, iż choroba pylicy, jako choroba zawodowa nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu do jej ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, a także oceny prawnej przedstawionej powyżej. Rolą organu będzie więc uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego, które odniesie się szczegółowo do zebranej dokumentacji medycznej, a także, które zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu stwierdzone u badanego objawy w postaci zacienień smużkowato-siateczkowych, a także zwapnień, mogące uchodzić za charakterystyczne objawy choroby pylicy, nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych. Podkreśla się ponownie, iż powołanie się placówki diagnostycznej na wytyczne stosowania międzynarodowej klasyfikacji radiogramów pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy, jako na podstawę wykluczenia choroby pylicy u skarżącego, z punku widzenia wymogów opinii jest niewystarczające i ma charakter wypowiedzi autorytarnej. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt lit.1 c p.p.s.a.