IV SA/Gl 189/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r., złożonym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Sekcji ds. Świadczeń Rodzinnych w C., A.Z. domagał się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściową O.W. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C., Zastępca Kierownika Sekcji Świadczeń Społecznych, odmówił przyznania A.Z. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego mają osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i zobowiązane do alimentacji. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, natomiast art. 26 tego samego Kodeksu stanowi, że z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka i trwa ono mimo ustania małżeństwa. Wnioskodawca jest osobą powinowatą w stosunku do teściowej, a nie osobą zobowiązaną do alimentacji, wobec czego nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mówiącej między innymi o konieczności istnienia obowiązku alimentacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A.Z. podniósł, iż osoba spokrewniona w pierwszej linii, tj. jego żona, posiada wyższe zarobki, dlatego nie zrezygnowała z pracy i nie podjęła się roli opiekuna wobec własnej matki – O.W. wymagającej całodobowej opieki, ale uczynił to sam wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko, iż zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny wobec O. W. obciąża w pierwszej kolejności jej córkę (żonę wnioskodawcy). Jednakże to wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę nad teściową O. W. i jest jej powinowatym, na którym nie ciąży obowiązek alimentacyjny, przez co nie spełnia on dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo, sam wnioskodawca w odwołaniu podniósł, iż powodem nie podjęcia opieki przez jego żonę nad niepełnosprawną matką jest jej praca zawodowa. Zdaniem Kolegium, opieka to ciągłe i bezinteresowne zaspokajanie przez opiekuna życiowych potrzeb osoby wymagającej opieki, ale pozostawanie przez takie osoby w zatrudnieniu nie świadczy o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki, przy czym niezbędnym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik A.Z. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nie wyjaśnienie, jak długo i w jaki sposób skarżący opiekuje się teściową oraz jakie relacje łączą go z treściową, tym samym uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem pełnomocnika, skarżący jako członek rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podjął się trwającej już dziewięć lat opieki nad teściową, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i zrezygnował z aktywności zawodowej, zatem przysługuje mu z tego tytułu rekompensata od Państwa. Takie zachowanie, w myśl orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zasługuje na równe traktowanie wszystkich opiekunów sprawujących opiekę nad osobami bliskimi - członkami rodziny w rozumieniu tradycyjnym, jak i faktycznym. Zwracając uwagę na zasadę równości, pełnomocnik skarżącego uznał, iż "inną osobą" uprawnioną do świadczenia jest nie tylko osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale każda osoba spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 1873/2010). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.), powoływanej, w dalszej części uzasadnienia, w skrócie jako "ustawa". Jednym z celów tej ustawy jest m.in. "rekompensacja" dla osób, które rezygnują z zatrudnienia, celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono samo wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Tą rekompensatą jest świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, regulowane art. 17 ustawy, które przysługuje: matce albo ojcu; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "k.r.o.", ciąży obowiązek alimentacyjny; opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W rozumieniu tych przepisów "innymi osobami, na których zgodnie z przepisami (...) ciąży obowiązek alimentacyjny" są krewni w linii prostej (dzieci, wnuki, prawnuki, rodzice, dziadkowie, pradziadkowie) oraz rodzeństwo, stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organ decydując o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest związany wskazanymi wyżej przepisami, a jego zadaniem jest jedynie stwierdzenie na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń, czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Wykazanie przez wnioskodawcę, że spełnia on ustawowe kryteria otrzymania świadczenia, obliguje organ do jego przyznania w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie wymusza konieczność wydania decyzji odmownej. Ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, nie pozostawił tym samym organom pomocy społecznej prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż O.W., w związku z opieką nad którą, skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji orzeczoną na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r.). Osoba ta jest wdową i ma jedną córkę – G.Z. (żonę skarżącego). W świetle powołanego przepisu art. 17 ust. 1a ustawy, skoro niepełnosprawna O.W.ma córkę, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego, będącego jej zięciem, mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jej córka nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką, a także stwierdzenia, iż to skarżącego obciąża obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek ten, jak wynika z art. 129 § 1 k.r.o., obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego mogłaby zatem być rozważania dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście, a nie tylko potencjalnie, obciąża go obowiązek alimentacyjny względem teściowej. To zaś wymagałoby wykazania, że zachodzą wymienione wyżej okoliczności z art. 132 k.r.o. Niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności w rozumieniu tego przepisu nie może być przy tym utożsamiane z niemożliwością sprawowania opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1a ustawy. Wykonywanie obowiązku alimentacyjnego może bowiem polegać także na dostarczaniu osobie uprawnionej środków pieniężnych, które umożliwiłyby opłacenie świadczenia usług opiekuńczych przez inną osobę. Trafnie organy administracji uznały, że skarżącego nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem teściowej. Należy jednak podkreślić, iż nawet gdyby uznać, że skarżący był obciążony obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej teściowej, to brak było podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie została spełniona kolejna przesłanka z art. 17 ust. 1a ustawy, to jest niemożność sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Przepis art. 17 ust. 1a jest przepisem jasnym i należy uznać, że taka była wyraźna wola racjonalnego ustawodawcy. Gdyby wola ustawodawcy była inna, to wyeliminowano by z tego przepisu określenie "na których ciąży obowiązek alimentacyjny". Fakt, że żona skarżącego pracuje zawodowo, nie wyłącza - w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy - możliwości sprawowania przez te osoby opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest bowiem właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zaś częściowemu choćby zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Osoby te pozostają w zatrudnieniu, a zatem istnieje możliwość rezygnacji przez nich z zatrudnienia i ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Bezspornie, krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456 z późn. zm.) na skutek m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 207). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach (obowiązującym od 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Obowiązująca norma prawna zawiera istotny warunek - chodzi o osobę, "na której ciąży obowiązek alimentacyjny". Propozycja pełnomocnika skarżącego, że alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku, jest może trafna z życiowego punktu widzenia, a nie ustawowego. Dla Sądu jest także oczywiste, że wszelkie przepisy i wyprowadzone z nich normy prawne należy interpretować w zgodzie z Konstytucją RP. Jest to podstawowy standard prawniczego myślenia, ale wykładnia prokonstytucyjna, w ocenie Sądu, nie może prowadzić do kreowania nowej normy prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie "obowiązek alimentacyjny", użyte w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. zostało jasno zdefiniowane w art. 128 K.r. i o. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. P 27/07 i z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. P 23/05 nie wskazuje na konieczność kreowania obowiązku świadczeń pielęgnacyjnych w stosunku do osób, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Mówi natomiast o naruszeniu zasady równości, ale w obrębie tej samej klasy podmiotów - podmiotów, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powoduje to, że w powyższej sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż skarżący nie stanowi rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, który zawiera legalną definicję rodziny. W tej sytuacji, wobec niespełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1a ustawy, organy administracji nie miały podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organy administracji nie naruszyły również przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż zgromadziły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w niniejszej sprawie i ustaliły wszystkie istotne okoliczności, a dokonana przez te organy ocena dowodów nie nosi znamion dowolności. Za prawidłowe należy uznać stanowisko, iż brak było konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność celowości sprawowania opieki przez skarżącego nad teściową. Okoliczność ta nie wymagała wyjaśnienia, skoro, jak wskazano wyżej, organy zasadnie ustaliły, że skarżącego nie obciążał obowiązek alimentacyjny względem teściowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada także wymogom art. 107 § 3 K.p.a., stanowiącego, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy administracji nie naruszyły art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oddalił skargę jako nieuprawnioną.