IV SA/Gl 209/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 8, art. 41 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., w dacie wydania decyzji obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728), Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., odmówił przyznania J.J. specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę rachunku za gaz, wykup gazu i utrzymanie licznika oraz zakup środków czystości, zakup żywności i zakup obuwia (półbutów). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wyżej wymieniony jest osobą zaliczoną do [...] grupy inwalidztwa, gospodaruje samotnie, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w [...]r., osiągnął dochód w łącznej kwocie [...] zł, na którą składała się emerytura w wysokości [...] zł (zdaniem organu pierwszej instancji, kwotę tą należało pomniejszyć o bieżące alimenty w rozmiarze [...] zł), dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł oraz pomoc finansowa ze Stowarzyszenia "A" w kwocie [...] zł (z czego [...] zł przeznaczone było na rachunek Spółdzielni Mieszkaniowej na poczet czynszu, zaś [...] zł do dyspozycji strony). Mając na względzie powyższe wskazano, że strona nie zachowuje kryterium dochodowego w wysokości [...] zł, od którego ustawa o pomocy społecznej uzależnia przyznanie zasiłku celowego. Równocześnie podniesiono, iż wnioskodawca nie kwalifikuje się do pomocy w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", bowiem jego dochód przekracza również [...]% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą, czyli kwotę [...]zł. W tym miejscu odnotowano, że J.J. faktycznie dysponuje kwotą [...] zł, która stanowi sumę pobieranej przezeń emerytury w wysokości [...] zł (po potrąceniu alimentów bieżących w rozmiarze [...] zł, alimentów zaległych w kwocie [...] zł oraz kosztów komorniczych i przelewu w wysokości ogółem [...] zł) oraz [...] zł wsparcia ze Stowarzyszenia "A". Dokonano przy tym analizy jego miesięcznych wydatków wywodząc, iż na opłacenie czynszu przeznacza [...]zł (z czego [...] zł pokrywane jest z dodatku mieszkaniowego, [...] zł ze środków od Stowarzyszenia "A", z kolei pozostała kwota - z nadpłaty za rozliczenie centralnego ogrzewania i wody). Zwrócono także uwagę, że z tytułu opłat czynszowych strona posiada zadłużenie na kwotę [...] zł, rachunek za gaz w kwocie [...] zł z terminem płatności do [...] r. nie został opłacony, zaś energia elektryczna została jej odłączona w związku z istniejącym zadłużeniem w wysokości [...] zł. Organ pierwszej instancji dodał, że J.J. w toku wywiadu środowiskowego został po raz kolejny poinformowany o możliwości wystąpienia do sądu z wnioskiem o obniżenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego, jednak nie jest zainteresowany możliwością poprawy swojej sytuacji finansowej w powyższy sposób gdyż podnosi, że jego dzieci uczą się i potrzebują więcej środków finansowych. W dalszej części uzasadnienia decyzji przywołano treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej wywodząc, że osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe może zostać przyznane wsparcie finansowe w postaci specjalnego zasiłku celowego bądź zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu. Podkreślono jednak, że przyznanie tych świadczeń może nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do których sytuacja wnioskodawcy się nie kwalifikuje. Wskazano przy tym, że J.J. jest w stanie opłacić zarówno bieżący rachunek za gaz w kwocie [...] zł jak i zakupić niezbędną żywność, środki czystości oraz półbuty (za kwotę około [...] zł) przy wykorzystaniu własnych środków pieniężnych. Z kolei żądanie wsparcia finansowego za licznik i wykup gazu jest bezpodstawne gdyż - jak wnioskodawcę wielokrotnie informowano - opłata za powyższe jest ujęta w rachunkach za gaz, a tym samym nie stanowi odrębnej należności do uiszczenia. Zważywszy powyższe Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zaakcentował, że strona poprzez oszczędne i racjonalne gospodarowanie własnymi środkami finansowymi jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację. Zgłoszone przez nią potrzeby mogą być systematycznie zaspokajane i nie muszą stanowić comiesięcznego obligatoryjnego wydatku (jak rzeczy o długoterminowym zastosowaniu, do których należą obuwie). Strona powinna nadto mieć świadomość konieczności zakupu produktów o wartości adekwatnej do swoich możliwości. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. J.J. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją zapadłą w pierwszej instancji. Strona dała wyraz swojemu niezadowoleniu z pracy Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wywodząc, że nie realizuje on w sposób należyty swojego zadania polegającego na udzielaniu wsparcia najuboższym. W tym miejscu J.J. podkreślił, że miesięcznie pozostaje do jego dyspozycji kwota zaledwie [...] zł, która wbrew wywodom podnoszonym w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie wystarcza na zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium powołało się na art. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że potrzeby osób ubiegających się o wsparcie mogą zostać zaspokojone, jeśli odpowiada to celom i mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Równocześnie podkreśliło, że po myśli art. 8 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. świadczenia z pomocy społecznej mogą być przyznane osobie samotnie gospodarującej, o ile jej miesięczny dochód nie przekracza kryterium ustalonego w kwocie [...] zł. W dalszej części uzasadnienia decyzji dokonano wykładni przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego, na podstawie oceny sytuacji świadczeniobiorcy oraz jego niezbędnych potrzeb bytowych a także z uwzględnieniem możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zbadał sytuację życiową strony w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku" i nie stwierdził okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc takich, które wskazywałyby na brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb z własnych środków. Podkreślono, iż sytuacja gospodarstwa domowego strony, jest stale monitorowana a wyżej wymieniony od dłuższego czasu objęty jest szerokim wsparciem z pomocy społecznej, jednak większość podstawowych potrzeb jest w stanie zaspokoić sam, co potwierdza analiza jego budżetu. Organ odwoławczy dodał, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oparta została na rzetelnej analizie stanu faktycznego a w toku postępowania nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.J. domagał się "rewizji" rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach. Podniósł bowiem, że wydano je w oparciu o nierzetelne ustalenia i stanowią wyraz braku zrozumienia wyjątkowo trudnej sytuacji bytowej, w jakiej się znajduje. Równocześnie zakwestionował, jakoby był objęty szerokim zakresem pomocy udzielanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w R. oraz ponownie poddał krytyce sposób funkcjonowania tej instytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji ponownie podkreślając, że działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania wywierającym wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przewidują różne formy i rodzaje świadczeń udzielanych przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych osób i rodzin, przy równoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na uiszczenie rachunku za gaz, wykup gazu i utrzymanie licznika oraz zakup środków czystości, zakup żywności i zakup obuwia (półbutów). J.J. wniósł o przyznanie wsparcia na ten cel zgłaszając swe żądanie ustnie do protokołu w dniu [...] r. Żądane przez stronę świadczenie przewidziane zostało w art. 41 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, który umożliwia przyznanie świadczeń w postaci specjalnego zasiłku celowego oraz zwrotnego zasiłku celowego, zasiłku okresowego lub pomocy rzeczowej, także w przypadku gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - osoba lub rodzina ubiegająca się o wsparcie przekracza kryterium dochodowe ustalone na zasadzie art. 8 cytowanej ustawy. Udzielenie pomocy w takiej formie jest możliwe wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i dlatego nie można wyprowadzać wniosku, że jej przyznanie stanowi obowiązek organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających wspomniane kryterium (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, publ.: Lex nr 194414). Należy także przyznać, iż w treści cytowanego art. 41 ustawy o pomocy społecznej (podobnie jak w przypadku zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 tego aktu) ustawodawca określił, że wymienione w nim świadczenia "mogą być przyznane", co wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja w omawianym zakresie podejmowana jest w granicach uznania administracyjnego. Trzeba jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie jest równoznaczne z dowolnością i dlatego rozpoznając wniosek strony w omawianej kwestii, organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, czy w konkretnej sytuacji występują szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy i dotyczy to również przypadków, gdy dochód osoby lub rodziny jest wyższy od kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 917/05, publ.: LEX nr 194444). W tym zakresie organy pomocy społecznej zobligowane są z mocy art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Fakt, iż postępowanie w sprawie inicjowane jest wnioskiem osoby ubiegającej się o pomoc, nie zwalnia ich od podejmowania z urzędu czynności, które mogłyby pozwolić na dokładne wyjaśnienie istoty zgłoszonego przez nią żądania. Wskazania te dotyczą w szczególności decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego. W świetle powyższego Sąd uznał, że twierdzenia organu mające świadczyć o zasadności odmowy przyznania J.J. pomocy na zakup żywności, środków czystości i obuwia są przedwczesne. Podejmując to rozstrzygnięcie wskazano bowiem na brak sprecyzowania, jakiego rodzaju i w jakiej ilości środki czystości i żywność zamierza nabyć wnioskodawca, a równocześnie przyjęto, iż jest on w stanie zakupić te artykuły przy wykorzystaniu własnych środków pieniężnych. Brak było jednak podstaw do formułowania takiego wniosku, skoro nie został on poprzedzony szczegółowym zbadaniem, czego w rzeczywistości domaga się skarżący. Dopiero bowiem dokładne wyjaśnienie treści żądania strony umożliwiłyby przeprowadzenie miarodajnej oceny, czy objęte nim potrzeby są jej niezbędne oraz czy ich zaspokojenie odpowiada jej możliwościom finansowym. Także odmowa przyznania skarżącemu wsparcia na zakup półbutów nie została uzasadniona w sposób dostatecznie przekonujący. Orzekające w sprawie organy przyjęły bowiem, że J.J. jest w stanie pokryć związany z tą potrzebą wydatek. Tymczasem w ocenie Sądu, konkluzja taka nie znajduje potwierdzenia w analizie jego budżetu, którą zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mianowicie, w toku postępowania ustalono, że po uiszczeniu miesięcznych kosztów utrzymania, na które składają się należności z tytułu opłaty za gaz, wydatki na leki i środki czystości oraz na świeczki, do jego dyspozycji pozostaje kwota [...] zł, która jest przeznaczana na żywność i "inne drobne wydatki". Z analizy tej nie wynika więc jednoznacznie, aby wyżej wymieniony posiadał środki pieniężne umożliwiające zakup obuwia. Organy obydwu instancji nie wskazały przy tym, czy potraktowały wydatek na omawiany cel jako "inny drobny wydatek", który może zostać pokryty w ramach wspomnianej kwoty ([...] zł) ani nie przeprowadziły nawet przybliżonego obliczenia, które wskazywałoby, że ta skromna wszak kwota pozwala zarówno na zaspokojenie niezbędnych potrzeb żywieniowych strony, jak i na zakup półbutów. Mając na względzie przywołane wyżej rozważania prawne Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i nie dokonały jego obiektywnej oceny, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., a nadto nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób odpowiadający wymogom określonym w treści art. 107 §3 tego Kodeksu. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem brak niezbędnych ustaleń w przedmiocie istotnych aspektów faktycznych i prawnych sprawy rzutuje w sposób bezpośredni na bezzasadność rozstrzygnięcia o odmowie przyznania stronie spornego świadczenia. Równocześnie warto jednak zwrócić uwagę, że zastrzeżenia Sądu w powyższym zakresie nie odnoszą się do pozostałych zgłoszonych przez stronę potrzeb objętych zaskarżoną decyzją, to jest do pokrycia kosztów rachunku za gaz, "wykupu gazu" i "utrzymania licznika". Nadto trzeba dodać, że w sprawie doszło również do innego uchybienia polegającego na przyjęciu nieprawidłowej wysokości dochodu skarżącego, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Fakt, iż dochód ten przekroczył kryterium wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 cytowanej regulacji jest co prawda poza sporem, zaś przedmiot niniejszej sprawy stanowi zasiłek celowy specjalny przyznawany pomimo niezachowania tego kryterium. Niemniej jednak warto w tym miejscu zaznaczyć, że art. 8 ust. 3 pkt 3 przywołanej regulacji nie dopuszcza różnicowania świadczonych przez osobę ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej alimentów w zależności od tego, czy są to należności bieżące czy też zaległe (podobne stanowisko znalazło wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09 - orzeczenie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tymczasem organy obydwu instancji ustaliły dochód J.J. pomniejszając go wyłącznie o świadczone przezeń alimenty bieżące (w wysokości [...] zł), pomijając świadczenia zaległe (w kwocie [...] zł), które wyżej wymieniony również uiszczał. Kwestia ta jest o tyle istotna, że po pomniejszeniu dochodu skarżącego o kwotę alimentów zaległych, jego dochód wynosiłby nie - jak przyjęły organy administracyjne, [...] zł, lecz [...] zł, a zatem, w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 259 ze zm.) umożliwiałby przyznanie mu wsparcia przewidzianego w przepisach tej ustawy (jednym z celów wskazanych przezeń we wniosku z dnia [...] r. był wszak zakup żywności). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powtórnie rozważy, czy okoliczności sprawy dają podstawy do przyznania stronie wnioskowanej pomocy, dokonując ustaleń uwzględniających wskazania płynące z niniejszego wyroku, a następnie wyda decyzję, którą uzasadni w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 §3 K.p.a. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą utrzymano bowiem w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania spornego świadczenia, a tym samym nie podlega ona wykonaniu.