IV SA/Gl 209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) w R. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S.G. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W wyniku postępowania epidemiologicznego przeprowadzonego w zakładzie pracy KWK A ustalono, że S.G. pracując w latach [...] na stanowisku robotnik górniczy, młodszy górnik, cieśla ruchowy i górnik cieśla pod ziemią był narażony na działanie hałasu o poziomie od 80 do 85 dB. W kolejnym zakładzie pracy KWK B, pracując w latach [...] na stanowisku cieśla górniczy pod ziemią, był narażony na działanie hałasu o poziomie od 85,7 do 86,7 dB. W trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w S. nr [...] z dnia [...] oraz orzeczenie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Klinika w S. dnia [...] nr [...], stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z uzasadnienia ostatniego orzeczenia lekarskiego (IMPiZŚ w S.) wynika, że stwierdzony na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej stan narządu słuchu nie spełnia określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych zawodowego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem ze względu na wielkość ubytków słuchu-obustronnie poniżej 45 dB. Na tej podstawie uznano, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W wyniku wniesionego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ I instancji wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest spełnienie wymogów wynikających z definicji określonej w art. 2351 Kodeksu pracy, w tym rozpoznanie przez kompetentną placówkę diagnostyczną jednostki chorobowej ujętej w wykazie chorób zawodowych. Jak wykazało przeprowadzone w rozpoznanej sprawie dochodzenie epidemiologiczne, S.G. w latach [...] oraz [...] wykonywał pracę w warunkach stwarzających potencjalne ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego, jednakże uprawnione jednostki medyczne nie rozpoznały u niego choroby wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. W części końcowej uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że S.G. poinformowany pismem z dnia [...] uznał wyniki badań uzyskanych w WOMP i IMP i ZS za niespójne, wnosząc o przeprowadzenie ponownego badania słuchu. Jak organ wyjaśnił, odnosząc się do tego wniosku, w toku postępowania administracyjnego o uznanie choroby zawodowej narządu słuchu, został wyczerpany dwustopniowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy, przewidziany przepisami rozp. RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i dlatego nie jest możliwe przeprowadzenie nowych badań lekarskich. Jak zauważył, niewielkie różnice w średnich ubytkach słuchu wynikają z tego, że badanie audiometryczne jest badaniem subiektywnym, wymagającym współpracy z pacjentem. Ponadto, w trakcie postępowań diagnostycznych w obu jednostkach orzeczniczych uzyskano merytoryczną zgodność co do charakteru niedosłuchu oraz braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ze względu na wielkość ubytku słuchu nie spełniającego określonego w wykazie chorób zawodowych (co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym). Orzeczenia lekarskie kompetentnych placówek medycznych I i II stopni (PChZ WOMP w S. oraz IMP i ZŚ w S.) wydane w oparciu o szczegółów diagnostykę są, w jego ocenie, wyczerpujące oraz zgodne w swoich konkluzjach i pozwalają wyda rozstrzygnięcie. W skardze z dnia [...] S.G. zarzuca organowi odwoławczemu: 1/ błędne ustalenie faktyczne, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegające na przyjęciu, że nie występuje u niego choroba zawodowa narządu słuchu: 2/ naruszenie 8 § ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, polegające na zaniechaniu wymienionych tam czynności pomimo spełnienia przesłanek do ich podjęcia; 3/ naruszenie § 8 ust. 1 tego aktu, poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego polegające na daniu wiary orzeczeniom lekarskim Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] nr [...] pomimo znaczących rozbieżności w wynikach zarówno pomiędzy orzeczeniami obu tych instytucji, jak i w kolejnych badaniach przeprowadzanych przez IMPiZŚ oraz pomiędzy wynikami badań obu tych instytucji, a wynikami wcześniejszych badań okresowych przeprowadzanych w zakładzie pracy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkową opinię biegłego. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na fakt, iż w związku z przejściem na emeryturę okres ważności kolejnych badań został skrócony do jednego roku, podczas gdy wcześniej podpisywano mu zdolność do pracy na 2-3 lata. Wiązało się to z występującym u niego uszczerbkiem narządu słuchu oraz przekroczonymi na stanowisku pracy stężeniami hałasu. Niedosłuch występuje u niego od ok. 15 lat, z obustronnymi stałym szumami usznymi, natomiast okresowe zawroty głowy od ok. 10 lat. Przepis § 8 ust.2 Rozporządzenia RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych przewiduje, że "Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust.1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału". Organ właściwy zaniechał przeprowadzenia powyższych czynności, co doprowadziło do sprzeczności zarówno pomiędzy oboma orzeczeniami powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w wynikach badań przeprowadzonych podczas hospitalizacji w IMPiZS, gdzie kolejne wyniki różnią się dla każdego z uszu o 4 dB (dla ucha prawego - 38 dB, 42 dB; dla ucha lewego - 37 dB, 41 dB). Nadto, powyższe wyniki badań różnią się w znacznym stopniu od wyników badań z poradni medycyny pracy, gdzie stopień uszkodzenia słuchu oceniony został na poziomie znacznie wyższym, w związku z czym skarżacy był zobligowany do częstszych badań lekarskich w tej poradni. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ta część materiału dowodowego została w sposób bezpodstawny pominięta. Skarżący przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 963/13, w którym stwierdzono: "Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, wywołującej wątpliwości bądź sprzecznej z przepisami prawa. Opinie lekarskie zawierające rozbieżności czy sprzeczności, nie pozwalające organowi na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie, muszą być poprawione lub uzupełnione. W przypadku takich opinii, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Organ ma w takiej sytuacji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie". Organ I, a zwłaszcza II stopnia, pomimo zaistnienia sprzeczności, o których mowa w przytoczonym orzeczeniu, nie podjął starań w celu ich usunięcia. W wyniku tego rozstrzygnięcie oparte zostało na wewnętrznie sprzecznej opinii lekarskiej oraz dwóch rozbieżnych w swych wynikach orzeczeniach. Nie wzięto też pod uwagę wyników badań z poradni medycyny pracy z okresu piętnastu lat, przez co postępowanie dowodowe jest niepełne. Powstałe wątpliwości nie zostały zaś wyjaśnione i wyeliminowane w trybie przewidzianym w powołanym wyżej rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W szczególności podkreślił okoliczność w postaci związania organów podejmujących decyzje w sprawach chorób zawodowych orzeczeniami właściwych jednostek medycznych, brakiem możliwości ich merytorycznej kontroli oraz dokonywania własnych ustaleń w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: [...]WPIS) z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u S.G. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: k.p.) Za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W świetle powyższych regulacji stwierdzenie choroby zawodowej przez organowi inspekcji sanitarnej wymaga zaistnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - rozpoznanie u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, przy czym czasami w rozporządzeniu określono czas w jakim może to nastąpić; po drugie- wykonywanie pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy; po trzecie - ustalenie, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym". Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Przepis art. 237 § 1 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: 1/ wykazu chorób zawodowych; 2/ okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym; 3/sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz 4/ podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych Organy inspekcji sanitarnej, uprawnione do stwierdzania chorób zawodowych, pozostają związane postanowieniami rozporządzenia, co do rodzaju (charakterystyki) chorób zawodowych, w kwestii trybu prowadzonego postępowania oraz podmiotów uprawnionych do rozpoznawania takich chorób. Skarżący ubiegał się o stwierdzenie u niego choroby zawodowej, wskazanej z pozycji 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 20 czerwca 2009 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 869, dalej: rozporządzenie RM z 2009 r.). Jak wynika z zamieszczonego tam opisu, chorobą taką jest obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz. . Przywołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, podjęte na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., określiło wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Rozpoznanie choroby zawodowej, jak wynika z analizy powinno przebiegać na zasadach i w trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych oraz jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (ust. 2 § 5). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust., wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania ("orzeczenie lekarskie"), na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie, we wskazanym zakresie, do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pracownika lub byłego pracownika . Stosownie przy tym do § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 rozporządzenia. Po przeprowadzeniu postępowania wedle wskazanych wyżej zasad, organy inspekcji sanitarnej nie stwierdziły u S.G. choroby zawodowej. Podstawę zaskarżonej decyzji [...]PWIS, jak i organu I instancji, stanowiły orzeczenia lekarskie sporządzone przez uprawnione jednostki orzecznicze I i II stopnia tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K.-Poradnia Chorób Zawodowych w S. nr [...] z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Klinika w S. dnia [...] nr [...]. Treść wszystkich orzeczeń jest analogiczna: jednostki orzecznicze nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, mimo istnienia narażenia zawodowego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze należy zauważyć, iż rzeczywiście wyniki badań prowadzonych w poszczególnych jednostkach orzeczniczych dały różniące się między sobą wyniku poziomu ubytku słuchu. Tylko w jednym przypadku wyniki badań, prowadzonych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych przy zastosowaniu diagnostyki audiologicznej, obejmującej audiometrię progową tonalną przekroczyły 45 dB w uchu lepiej słyszącym (UP-51dB, Ul-53-dB), przy czym średnia arytmetyczna badań prowadzonych przy użyciu różnych metod dała wyniki: UP – 35 dB, UL – 33 dB. Zgodnie z definicją choroby zawodowej określonej w poz. 21 Rozporządzenia z 2009r. bierze się pod uwagę właśnie średnią arytmetyczną badań. Natomiast rozbieżności w wynikach badań, jak wyjaśnił organ odwoławczy, wynikają z tego, że badanie audiometryczne jest badaniem subiektywnym, wymagającym współpracy pacjenta. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.