IV SA/Gl 211/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy policji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, z powołaniem się na § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890), utrzymał w mocy opinię służbową nadkomisarza S. P., sporządzoną w dniu [...] r. przez Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w B. W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski Policji w B. wskazał, że od wymienionej opinii służbowej za okres służby od [...] r. do [...] r. nadkomisarz S. P. w ustawowym terminie wniósł odwołanie, w którym zakwestionował wystawienie mu negatywnej oceny – poniżej wymagań (w części [...] oraz stwierdzenie, że wymaga stałego nadzoru przełożonych (w części [...]). Po wnikliwym przeanalizowaniu odwołania Komendant Miejski Policji w B. podjął decyzję o utrzymaniu zaskarżonej opinii służbowej w mocy, o czym odwołujący się został poinformowany pismem z dnia [...] r. Następnie Komendant Miejski Policji w B. podał, że na skutek skargi wniesionej przez S. P. w dniu 7 stycznia 2010 r. na opinię służbową z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 392/10 odrzucił tę skargę jako niedopuszczalną. Sąd w uzasadnieniu dodatkowo stwierdził, że nie można uznać, by odwołanie wniesione przez S. P. zostało rozpoznane, decyzją organu odwoławczego nie jest pismo Referatu Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w B. z dnia [...] r. kierowane do skarżącego. W tej sytuacji, skoro odwołujący się o sposobie załatwienia odwołania od opinii służbowej poinformowany został pismem, zaszła konieczność wydania decyzji administracyjnej informującej o sposobie załatwienia odwołania. Od wymienionej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy opinii służbowej z dnia [...] r. Skarżący ponadto zażądał zmiany opinii służbowej w części [...] przez wpisanie "zgodnie z wymaganiami", w części [...] przez usunięcie stwierdzenia "W dalszym okresie służby..." i umieszczenie tam treści zgodnej z udokumentowanym przebiegiem służby oraz w części [...] przez zastąpienie stwierdzenia "przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym" zwrotem "dobrze realizuje zadania i czynności służbowe". W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Komendant Miejski Policji w B. nie wykonał w pełni wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę. W postanowieniu Sąd wskazał bowiem, że nie sposób uznać, by odwołanie z dnia 1 października 2004 r. zostało do chwili obecnej rozpoznane. Wynika z tego, że organ nie może ograniczyć się jedynie do zastąpienia zwykłego pisma innym, nadal nic nie mówiącym pismem, nazwanym jednak decyzją. Decyzja ta nie posiada wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 Kpa, brak w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz odniesienia się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Następnie skarżący przedstawił argumentację na poparcie zasadności twierdzeń co do merytorycznej treści opinii służbowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w B. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu brak podstaw do zmiany sporządzonej w 2004 r. opinii służbowej, gdyż istniały powody do wystawienia opinii tej treści. Organ zauważył, że materiały z postępowania odwoławczego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zostały zmakulowane, ponadto bezpośredni przełożony policjanta – Naczelnik Sekcji Prewencji, który sporządził opinię służbową i Komendant Miejski Policji, który utrzymał wówczas w mocy zaskarżoną opinię, już nie pracują w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną wziął pod rozwagę z urzędu. Upoważnia do tego przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. W punkcie wyjścia rozważań zgodzić się jednak przyjdzie z poglądem skarżącego, że zaskarżona decyzja nie odpowiada w pełni wymogom zawartym w art. 107 § 1 Kpa, a odnoszącym się do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 Kpa wskazuje, jakie elementy konstrukcyjne winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie i to zarówno co do umotywowania pod względem faktycznym, jak i prawnym. Tych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja, gdyż organ odwoławczy praktycznie odstąpił od omówienia podstawy faktycznej, wyjaśnienia podstawy prawnej, a nadto ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Jednakże nie z tych przyczyn kontrolowana decyzja winna być usunięta z obrotu prawnego, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. dotkniętą jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że po doręczeniu skarżącemu opinii służbowej, sporządzonej przez przełożonego w dniu [...] r., wniósł on – zgodnie z pouczeniem – odwołanie do Komendanta Miejskiego Policji w B. Odwołanie to zostało wniesione w terminie ustawowym, co oznacza, że obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a następnie jej rozstrzygnięcie przez podjęcie jednej z decyzji z katalogu wymienionego w art. 138 Kpa. Jednakże taka decyzja została wydana w dniu [...] r. Z adnotacji na odwołaniu skarżącego od opinii służbowej (piśmie z dnia 1 października 2004 r.) wynika bowiem, że I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w B. w dniu [...] r. podjął rozstrzygnięcie w następstwie wniesionego odwołania, którym nie uwzględniając tego odwołania utrzymał w mocy wymienioną opinię służbową z dnia [...] r. Ten pisemny akt zawiera minimum elementów koniecznych do potraktowania go jako decyzji administracyjnej, mianowicie: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata (przez odniesienie się do odwołania nadkomisarza S. P.), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej), podpis osoby wydającej akt i dadatkowo oznaczenie daty. Jak już zauważono na wstępie, przepis art. 107 § 1 Kpa określa składniki decyzji administracyjnej. Nie wszystkie jednak mają takie samo znaczenie, jeśli chodzi o uznanie pisemnego aktu za decyzję administracyjną. W orzecznictwie od dawna ukształtowane jest stanowisko, że dla zakwalifikowania pisma jako decyzji konieczne jest oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt I SA 1163/81 – OSPIKA 1982 r. Nr 9-10, poz. 169, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 34/10 - Lex nr 852567). Brak innych składników decyzji w pisemnym akcie wyrażającym objaw woli organu: daty wydania, powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o środku odwoławczym stanowi o wadliwości decyzji w stopniu mogącym nawet powodować jej nieważność, jednakże brak tych składników nie dyskwalifikuje aktu jako decyzji administracyjnej. Pisemny akt z dnia [...] r. należało więc uznać za decyzję administracyjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Przeszkody nie stanowi brak wyraźnego wskazania adresata decyzji, skoro nie może być kwestionowane, że wskazanie opinii służbowej z dnia [...] r. oraz adnotacja na treści odwołania od tej opinii odnoszą się do autora tego odwołania, tj. nadkomisarza S. P. Nie jest również przeszkodą do potraktowania tego pisemnego aktu za decyzję brak powołania się przez podpisującego decyzję na upoważnienie Komendanta Miejskiego Policji w B. W kontekście przedstawionych rozważań zgodzić się trzeba ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 392/10 odrzucającego skargę S. P. na opinię służbową z dnia [...] r., że za decyzję odwoławczą nie może zostać uznane pismo pracownika Referatu Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] r. Zwrócić należy przy tym uwagę, że Sąd we wspomnianym orzeczeniu nie przesądził, że pisemny akt z dnia [...] r. nie stanowi decyzji (w uzasadnieniu Sąd nie odniósł się do tej kwestii). Z tych wszystkich powodów zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. należy uznać za nieważną, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] r. Stwierdzenie kwalifikowanej wadliwości decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Nie zachodzą przy tym przyczyny uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku dodatkowo stwierdzając z mocy art. 152 Ppsa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżący nie zgłosił wniosku w tym zakresie (skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze wskazanego powodu zwalnia tym samym Sąd od obowiązku odniesienia się do postawionych w skardze zarzutów co do merytorycznej treści tej decyzji. W granicach niniejszej sprawy przedmiotem kontroli sądowej nie może być również decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r., którą w następstwie odwołania skarżącego utrzymano w mocy opinię służbową Naczelnika Sekcji Prewencji z dnia [...] r. Decyzja ta, pomimo swych wadliwości (brak uzasadnienia, powołania podstawy prawnej, pouczenia o środku odwoławczym), korzysta z domniemania mocy obowiązującej, może być jednak wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie i na zasadach określonych w ustawie.