IV SA/Gl 217/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 2 ust. 2 pkt 29 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 37k ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) w nawiązaniu do art. 29 i 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. nr 120, poz. 1252 z 2004 r. odmówił przyznania S.P. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego uregulowane w art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a świadectwo pracy dołączone do wniosku dnia [...] zostało wydane jedynie w celu uzyskania uprawnień do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W piśmie z dnia [...] S.P. odwołała się od opisanej wyżej decyzji, domagając się przyznania świadczenia przedemerytalnego, wywodząc, że do wniosku dołączyła świadectwo pracy uprawniające ją do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Zaskarżoną decyzją, działając na zasadzie art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252) jak również w oparciu o art.138 ( 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu na wstępie organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy. W tych ramach wskazał, że S.P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. w dniu [...] spełniając warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz do nabycia prawa do zasiłku. Udokumentowała wynoszący [...] okres uprawniający do emerytury. Złożyła wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w dniu [...]. Ustalono, że ostatni stosunek pracy S.P. trwał od [...] do [...]. Do wniosku odwołująca się dołączyła dwa różne świadectwa pracy. Z pierwszego wynika, że stosunek pracy został rozwiązany z dniem [...] na prośbę pracownika (art. 30 § 1 pkt 3 i art. 30 § 3 Kodeksu pracy), z drugiego zaś, że stosunek pracy został rozwiązany na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników. Przepis art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Ponadto osoba taka musi wykazać dalsze przesłanki wymienione w co najmniej jednym z pięciu punktów cytowanego wyżej art. 37 k ust. 1. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że S.P. otrzymała drugie świadectwo pracy na własną prośbę, gdyż na jego podstawie mogłaby otrzymać świadczenie przedemerytalne. Organ II instancji wskazał, że pracodawca wystawiając nowe świadectwo pracy uwzględniające żądanie S.P., brał pod uwagę możliwość korzystnego dla pracownika orzeczenia Sądu Pracy, na podstawie którego pracownica zostałaby przywrócona do pracy na poprzednio zajmowane stanowisko pracy. Ustalono ponadto, że w Szkole, w której była zatrudniona S.P., nie nastąpiła żadna redukcja etatów z przyczyn ekonomicznych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ wyraził pogląd, że świadectwo pracy, z którego wynika, że stosunek pracy rozwiązany został z dniem [...] z przyczyn dotyczących zakładu pracy zawiera w punkcie 3 lit a nieprawdziwe dane dotyczące trybu rozwiązywania stosunku pracy, którym organ odwoławczy nie dał wiary. Z tego względu S.P. nie spełnia warunków do nabycia świadczenia przedemerytalnego, określonych w art. 37 k ust. 1 pkt 2. Ponadto ustalono, że udokumentowany na dzień rejestracji okres uprawniający do emerytury jest zbyt krótki, zaś wiek S.P., tj. [...] lat, nie pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 37 k ust.1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji akcentując, iż błędnie organy administracji ustaliły, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wskazała, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wystawienia za świadectwo pracy wystawione niezgodnie z przepisami prawa. Ponadto podniosła, że podała we wniosku rzeczywisty okres zatrudnienia wynoszący [...], natomiast do okresu uprawniającego do przyznania świadczenia doliczony być powinien okres [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując generalnie ustalenia i rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W końcowym fragmencie odpowiedzi organ odwoławczy uznał, że w po zliczeniu okresu zatrudnienia wykazanego w kwestionariuszu dotyczącym okresów składkowych i nieskładkowych oraz okresu o który mowa w art. 7 pkt 5 a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych okres uprawniający skarżącą do emerytury wynosiłby istotnie [...] lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem w świetle jej zarzutów i zarzutów branych pod uwagę z urzędu zaskarżona decyzja nie nadawała się do obrony. Na wstępie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. W myśl przepisu art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 § 1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność decyzji także z urzędu. Nadto, z mocy art. 135 tej ustawy, sądy administracyjne władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że niepodobna było pozostawić ich w obrocie prawnym, gdyż uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. W pierwszej kolejności, porządkując zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, że nie budzi zastrzeżenia, że S.P. spełniła określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz w dacie ustania stosunku pracy ukończyła 50 lat. Zatem okres uprawniający do emerytury oraz sposób rozwiązania stosunku pracy mogą przesądzić o zasadności przedmiotowego żądania na podstawie art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W rozpatrywanej sprawie kwestionowane jest uprawnienie do tego świadczenia w oparciu o przedstawione przez skarżącą świadectwo pracy, z którego wynika, że stosunek pracy S.P. ustał w wyniku [...] na podstawie art. 10 ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników. Wątpliwość organu budzi tryb rozwiązania stosunku pracy przez [...] Szkołę Podstawową nr [...] w P. ze skarżącą, gdyż początkowo do akt (tj. w dniu [...]) dołączone zostało świadectwo pracy wskazujące na rozwiązanie umowy o pracę "na prośbę pracownika" na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 oraz art. 30 § 3 Kodeksu Pracy. Pomijając nieprecyzyjność sformułowania tegoż świadectwa oraz wewnętrzną sprzeczność w zakresie trybu rozwiązania stosunku pracy należy zwrócić uwagę na to, że nie wyczerpuje on przesłanek, o których mowa w art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczących rozwiązania umowy o pracę z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Ustawa z 14 grudnia 1994 r. w art. 2 ust. 1 pkt 20a zawiera zamknięty katalog przyczyn, które są uznawane za przyczyny rozwiązania stosunku pracy leżące po stronie pracodawcy. Skarżąca jednak twierdzi, że jej stanowisko pracy uległo likwidacji z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, składając na tę okoliczność w dniu [...] nowe świadectwo pracy z tej samej daty co poprzednie. W tym miejscu godzi się wskazać, iż z treści jej obu dołączonych do akt świadectw pracy nie wynika jednoznacznie i jasno, z jakiej przyczyny nastąpiło rozwiązanie umowy pracę. W pierwszej wersji świadectwa pracy wskazano, że ze skarżącą rozwiązano umowę o pracę [...]. W drugiej, że rozwiązanie umowy nastąpiło [...] w trybie art. 10 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. W przypadku umów o pracę zawartych na czas nieokreślony przyczyny niedotyczące pracownika w rozumieniu art. 10 cytowanej ustawy muszą być przyczynami, które uzasadniają wypowiedzenie w rozumieniu art. 45 Kodeksu pracy. Zgodnie z przepisami Kodeksu pracy wypowiedzenie umowy zawartej na czas nieokreślony musi być uzasadnione, a pracodawca winien w piśmie skierowanym do pracownika wskazać powód wypowiedzenia (art. 30 § 4 i 45 k.p.). Organ błędnie, bo opierając się na niedostatecznych dowodach i nie zważając na nierozwiane wątpliwości przyjął, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia przedemerytalnego. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana pochopnie, bez należytego wyjaśnienia przedmiotu sprawy, z pominięciem istotnych dowodów i bez wnikliwej ich oceny. Przede wszystkim organ pominął w swej ocenie kwestię zasygnalizowaną w piśmie z dnia [...] przez Dyrektora Szkoły, iż w sprawie przyczyny rozwiązania umowy o pracę, a tym samym zmiany świadectwa pracy skarżącej wszczęte zostało postępowanie przed sądem pracy, którego wyniku organ ostatecznie nie zna. Stosownie bowiem do art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe. Z tego względu przeprowadzanie dowodów w postępowaniu administracyjnym na okoliczność przyczyny rozwiązania umowy o pracę podważałoby rozstrzygnięcia sądu pracy lub ewentualną ugodę zawartą między pracodawcą a pracownikiem, ustalającą brzmienie świadectwa pracy. Nadto przepisy dotyczące świadczeń przedemerytalnych nie zezwalają organom administracji publicznej na przeprowadzenie weryfikacji świadectw pracy. Można to uczynić jedynie w toku postępowania przed sądem pracy. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2627/04 opublikowanym w Zbiorze Informacji Prawnej LEX nr 166518. Odnosząc poczynione wyżej spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że stanowisko organów budzi istotne zastrzeżenia, bo ocena świadectw pracy dokonana przez organy wykracza znacznie poza ramy swobodnej oceny dowodowej zakreślonej ramami art. 80 kpa. Istniejące wątpliwości co do rzeczywistego sposobu rozwiązania stosunku pracy skarżącej (wynikające z treści obu świadectw i pism pracodawcy) nie sposób było rozwiać na gruncie postępowania administracyjnego. Zwłaszcza tak, jak uczyniły to organy orzekające. Pisma pracodawcy nie mogą ingerować w treść sporządzonych przez niego dokumentów. Zatem twierdzenia organów i ich wywody przyszło uznać za gołosłowne, zaś decyzje za uchylające się spod oceny legalności. Dodatkowo wskazać należy również na inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 k.p.a. Natomiast już w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą przyznania zasiłku przedemerytalnego, nie podejmując wcześniej postanowieniem zawieszonego postępowania na zasadzie art. 97 § 2 k.p.a. Zatem organ, w czasie zawieszenia wbrew treści art. 102 k.p.a., podjął merytoryczne czynności i zakończył postępowanie. Taki zabieg nie może zostać uznany za prawidłowy. Dlatego też rozstrzygnięcia te nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, rzeczą właściwego organu będzie uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach pozwalające na niewątpliwe ustalenie przyczyny ustania stosunku pracy skarżącej oraz ewentualnie dalszych przesłanek materialnoprawnych, dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz przeprowadzenie rozważań prawnych, w wyniku których wydane zostanie właściwej treści rozstrzygnięcie, umotywowane wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń skarżącej. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.