IV SA/Gl 221/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta T.G. na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 Nr 139 poz.992 j.t.) odmówił przyznania I.C. zasiłku pielęgnacyjnego. Postępowanie wszczęto na wniosek strony z dnia [...]r. domagającej się przyznania dodatku pielęgnacyjnego, a zaadresowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Do wniosku załączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]r. o zaliczeniu wnioskodawczyni do [...] od [...]r. , gdzie jednocześnie stwierdzono, iż nie da się ustalić, od kiedy [...] I.C. istnieje. Przywołując w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. treść przepisu art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia wymienionych tam warunków. Posiada [...], lecz nie można określić od kiedy [...] ta powstała. I.C. złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji kwestionując jednocześnie decyzję Burmistrza Miasta T.G. w przedmiocie odmowy zasiłku pielęgnacyjnego, a także wydane jej orzeczenie o [...] z dnia [...]r. Opisała stan swego zdrowia, przebieg i warunki jej pracy zawodowej zwracając uwagę na niską [...] jaką obecnie otrzymuje i pogarszające się jej zdrowie. Ostatecznie oświadczyła, iż ubiega się o zasiłek stały, względnie pielęgnacyjny, gdyż jej [...] nastąpiła przed [...]r. Na załączonej do odwołania kopii zaskarżonej decyzji wpisała własne uwagi, z których wynikało, iż wniosek jej dotyczył zasiłku stałego. I.C. odwołała się również od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]r. stanowiącego podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. W dodatkowym piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołująca poinformowała, iż zaszły nieścisłości wobec jej starań, gdyż wniosek z dnia [...]r., jaki złożyła w organie, obejmował kwestie zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpoznaniu złożonego przez I.C. odwołania wydało w dniu [...]r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy Kolegium zauważyło, iż przedstawione przez odwołującą orzeczenie o [...] nie pozwala na określenie, od kiedy [...] istnieje. Wyklucza to zatem możliwość spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego słusznie uznano w zaskarżonej decyzji, iż strona nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. I.C. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, w której ponowiła argumenty zawarte w jej odwołaniu. Zwróciła uwagę, iż starała się o zasiłek stały. Powołała się na [...] hospitalizacje, zaświadczenia lekarskie podkreślając znaczne pogorszenie zdrowia w chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając dotychczasowo prezentowane stanowisko. W piśmie uzupełniającym, skierowanym do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca poinformowała, iż zgodnie z interpretacją Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Ś. stan jej zdrowia oznacza "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Nie należy natomiast do kompetencji sądów administracyjnych rozstrzyganie co do meritum, nie mogą one przyznawać uprawnień ani też obciążać obowiązkami stron postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a ). Wychodząc poza granice skargi, do czego Sąd jest uprawniony na podstawie wymienionego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a, stwierdzić należy, że z naruszeniem zasad procedury administracyjnej organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy odniosły się do treści żądania skarżącej. Podkreślić bowiem trzeba, że w postępowaniu administracyjnym żądanie strony tego postępowania jest elementem stanu faktycznego sprawy. Zatem błędne rozpoznanie tego żądania stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwraca również uwagę, iż postępowanie administracyjne wszczęte być może na wniosek uprawnionej strony lub z urzędu ( art. 61 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej nie ma możliwości wyboru między tymi dwoma rozwiązaniami. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, jest on związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje więc podstawy prawnej do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego ( por.B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397, t. 1). W przypadku, gdy inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania należy do strony , wyłącznie ona określa przedmiot tego żądania zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania treści złożonego wniosku. Pogląd taki jest już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych., podkreślających w zapadłych wyrokach , iż po myśli przepisów art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 oraz art. 14 § 1 k.p.a. wniosek inicjujący postępowanie administracyjne powinien sprowadzać się do ujawnienia istoty żądania. Stroną stosunku materialnoprawnego powstającego na mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania, dla którego wszczęcia przepisy prawa materialnego przewidują wniosek, można stać się wyłącznie poprzez uzewnętrznienie swej woli w postaci żądania, a jakiekolwiek wątpliwości, co do treści tego żądania stanowią podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1987 r., SA/Wr 829/87, niepublikowany , czy z dnia 26 lipca 2006r. sygn. I OSK 1004/05 publ. LEX nr 266429, a także z dnia 24 lipca 2001r. sygn. IV SA/1091/99 publ. LEX nr 78924 ). Błędne rozpoznanie żądania strony stanowi więc również naruszenie zasady wynikającej z treści art. 61 § 1 k.p.a. W wyniku nieprawidłowego zinterpretowania woli wnioskodawcy dojść może bowiem w istocie do wszczęcia określonego postępowania wbrew woli uprawnionego podmiotu, a więc w konsekwencji z urzędu z naruszeniem przepisów prawa materialnego nie pozwalającego na takie działanie organowi. Bezspornie także, w razie wątpliwości w zakresie zamiaru wnioskodawcy, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie jej stosownych informacji faktycznych i prawnych w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., w tym celu, aby strona zainicjowała najkorzystniejsze w stosunku do swoich potrzeb i celów postępowanie i nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 ( por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, niepubl.). Jak wynika z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do kontroli akt sprawy skarżąca w swoim wniosku z dnia [...]r. domagała się przyznania jej "dodatku pielęgnacyjnego". Wniosek ten złożony został do organu pomocy społecznej, który bez najmniejszej wątpliwości, co do intencji wnioskodawczyni wszczął postępowanie w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. W okresie międzyinstancyjnym, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, I.C. w sposób wyraźny wskazywała na brak umiejętności sprecyzowania swego żądania , oświadczając, iż domaga się przyznania jej "zasiłku stałego", względnie "zasiłku pielęgnacyjnego", a wreszcie oświadczyła, iż wolą jej było uzyskać "zasiłek stały". Nie ustosunkowując się w żadnym zakresie do stanowiska odwołującej i traktując jako niebyłe zmiany jej żądań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę w przedmiocie uprawnień I.C. do zasiłku pielęgnacyjnego. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie oznacza to jednak, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Jednocześnie podkreślić trzeba, iż zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny i zasiłek stały, o których mowa w kolejnych, składanych w sprawie przez skarżącą żądaniach są całkowicie odrębnymi świadczeniami przewidzianymi przez różne regulacje prawne, co wyklucza traktowanie ich jako tożsame uprawnienia lub też w sposób zamienny. Zasiłek pielęgnacyjny zdefiniowany w treści art. 16. ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 Nr 139 poz.992 j.t.) przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek stały opisany w treści art. 37 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przysługuje min. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej Dodatek pielęgnacyjny został natomiast uregulowany w przepisie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U z 2004r. Nr 39 poz.353 j.t.) i przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, spełniającej dalsze warunki, takie jak całkowita niezdolność do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji. Wymienione świadczenia częstokroć mylone są ze względu na podobieństwo nazw, co tym bardziej uzasadnia we wszczynanych o ich przyznanie sprawach pomoc ze strony organu administracji publicznej, o której mowa w treści art. 9 k.p.a.. Tym samym, w ponownym postępowaniu przeprowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ ten poinformuje skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach do świadczeń o charakterze pomocowym, a także przekaże jej podstawowe formalnoprawne informacje, co do dodatku pielęgnacyjnego będącego świadczeniem o charakter ubezpieczeniowy. Dopiero po uzyskaniu jednoznacznej odpowiedzi od właściwie poinformowanej o jej prawach i obowiązkach strony będzie możliwe rozstrzygnięcie, czy sprawa wszczęta została zgodnie z jej wolą, czy też zachodziła bezprzedmiotowość dotychczasowo prowadzonego postępowania. Podkreśla się raz jeszcze, iż nie precyzyjnie sformułowana wola strony nie zezwala na samodzielność organu, który nie może działać arbitralnie. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania zawsze należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 w 1 pkt 1 lit.c orzekł jak w sentencji.