IV SA/Gl 223/04

.akt IV SA/Gl 223/04 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie: NSA Adam Mikusiński Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie służby celnej – zwolnienie ze służby stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1302, zwanej dalej ustawą konsolidacyjną), art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej w K. zwolnił B. Ł. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia jej doręczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że B. Ł. w dniu [...] r. otrzymała propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P. w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej, którą to propozycję odrzuciła. W piśmie z dnia [...] r. przedstawiła argumenty przemawiające, w jej ocenie, za pozostawieniem jej w dotychczasowym miejscu pełnienia służby. Organ wywiódł, że w tej sytuacji zachodziły podstawy do zwolnienia B. Ł. ze służby zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołująca się zarzuciła, że organ wydając decyzję nie rozpatrzył argumentów przedstawionych przez nią w piśmie odrzucającym propozycję, a dotyczących jej sytuacji rodzinnej. Wskazała, że decyzję wydano z naruszeniem art. 32 ustawy konsolidacyjnej, błędnie przyjmując, iż stanowi on podstawę do dokonania przeniesienia funkcjonariusza służby celnej pomiędzy Izbami Celnymi różnych województw. Zarzuciła też, że zaskarżona decyzja narusza zasady współżycia społecznego poprzez mechaniczne podejście do przedstawionej argumentacji oraz nieuwzględnienie ustalonych odgórnie zasad alokacji i Protokołu Uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego w dniu 30.09.2003 r. pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej oraz art. 26 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 81 ustawy o Służbie Celnej Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił zaskarżoną decyzją w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł, iż jest: art. 32 ust. 6 pkt 2, art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a, a winno być: art. 32 ust. 6 pkt 2, art. 26 pkt 7, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a, a w pozostałej części decyzję pozostawił w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisując dotychczasowy przebieg sprawy – stwierdził, że zaskarżoną decyzją zasadnie zwolniono odwołującą się ze służby w oparciu o art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy konsolidacyjnej, skoro odmówiła przyjęcia propozycji przeniesienia do innej Izby Celnej w Polsce. Jednakże organ uznał za stosowne uzupełnić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Wskazał bowiem, że z dniem 1 listopada 2003 r. zmieniona została Izba Celna w C. w oparciu o rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22.10.2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz.U. Nr 184, poz. 1800). Podniósł jednocześnie, iż uzupełnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach reformatoryjnych organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W odniesieniu do kwestii kryteriów i doboru kadr w służbie celnej wskazanych w powołanym przez odwołującą się protokole uzgodnień z dnia 30 września 2003 r., organ wyjaśnił, że złożona funkcjonariuszowi celnemu w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej propozycja nie była rozpatrywana wg kryteriów w nim określonych, ale w oparciu o przesłanki określone w ustawie o Służbie Celnej. Tym samym zarzuty natury rodzinnej podnoszone przez odwołującą się nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie stanowiły przeszkody do jej zwolnienia. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Ł. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 32 ustawy konsolidacyjnej przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, skoro jednocześnie przyjęto za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Wskazała na naruszenie tym samym zasady zawartej w art. 15 kpa, gdyż doprowadziło to do zmiany tożsamości przedmiotu sprawy. Zarzuciła, że podstawą faktyczną jej zwolnienia nie mogła być likwidacja Izby Celnej w C., gdyż z dniem [...] r. została ta Izba już zniesiona. W tej sytuacji podstawą zwolnienia mogła być tylko likwidacja stanowiska pracy, jednakże nie otrzymała informacji o przyjęciu jej przez Izbę Celną w K. W ocenie skarżącej Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony do wydania tego rodzaju decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 7 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich okoliczności, głównie tych które stanowiły podstawę odmowy przyjęcia przez nią propozycji przeniesienia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, w świetle brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a., iż sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Dyrektor Izby Celnej w K. wydał decyzję z dnia [...] r. w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tj. 2004 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1641). Z uwagi na treść art. 81 ust. 2 tej ustawy oznacza to, że orzekał jako organ drugiej instancji Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy określa w momencie orzekania jako organ centralny, art. 138 § 1 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ drugiej instancji wydaje decyzję, którą w zależności od dokonanych ustaleń: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, 3) umarza postępowanie odwoławcze. Tak więc w wyniku wniesionego odwołania (wniosku) organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć merytorycznie sprawę czyli przyjmuje kompetencje do załatwienia sprawy w formie decyzji. Przepis art. 107 § 1 kpa stanowi jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. W szczególności ustawodawca zaliczył do nich: powołanie podstawy prawnej i rozstrzygnięcie. Treść rozstrzygnięcia (tzw. osnowa decyzji) jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie) jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego, do konkretnego wypadku w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. II SA 924/01, LEX 81816). Natomiast powołanie podstawy prawnej to wskazanie przepisu prawa materialnego dotyczącego rozstrzyganej sprawy. W przypadku decyzji organu odwoławczego jest to także dodatkowo powołanie stosownych przepisów kpa. Dyrektor Izby Celnej w K. wydał swą decyzję z dnia [...] r. opierając ją na art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jest to więc orzeczenie merytoryczno-reformatoryjne. Jednakże z sentencji tej decyzji nie wynika jakie rozstrzygnięcie merytoryczne zostało podjęte przez organ odwoławczy. Organ użył bowiem w osnowie decyzji sformułowania: "uchyla decyzję ... w części dotyczącej podstawy prawnej i orzeka"... oraz "winno być", zmieniając w ten sposób w istocie rzeczy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Osnowa tej decyzji nie odpowiada brzmieniu przywołanego przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszej instancji w części, ma obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, bądź umorzyć w tym zakresie postępowanie (por. wyrok WSA z dnia 21.04.2005 r., sygn. III SA/Wa 173/05, opubl. M. Pod. 2005/6/3). Aczkolwiek częścią składową decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, to jednak rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji. Wprawdzie zarówno decyzja z dnia [...] r. jak i decyzja z dnia [...] r. prowadzą do tego samego, bo do zwolnienia skarżącej ze służby, ale w obu przypadkach rozstrzygnięto w tej kwestii w odmienny sposób. Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] r. było zwolnienie skarżącej ze służby stałej w Izbie Celnej na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 tzw. ustawy konsolidacyjnej tj. przepisu szczególnego. Natomiast organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 32 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy jak i zarówno o art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy czyli rozstrzygnięcie odmiennie od tego jakie zawiera zaskarżona decyzja pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy rozstrzygniętej w I instancji, nie może też zmieniać rodzaju sprawy, gdyż nie może wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem decyzji I instancji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zmiana np. podstawy prawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i oznacza w konsekwencji naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7.01.2000 r., sygn. II SA 1022/01, Lex 77671). Wydanie zaś decyzji z pogwałceniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji. Wobec sformułowanego w kwestionowanej decyzji rozstrzygnięcia i powołanej w niej podstawy prawnej dotyczącej tego rozstrzygnięcia nie wiadomo jaka była ostatecznie podstawa prawna i faktyczna zwolnienia skarżącej ze służby. W szczególności czy rozstrzygnięcie to zapadło wobec spełnienia przesłanek z art. 32 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy konsolidacyjnej czy też podstawę przyjętego rozstrzygnięcia stanowił art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Nie może budzić wątpliwości, że są to odrębne regulacje prawne określające odmienne tryby zwolnienia ze służby. Dodatkowo można zauważyć, że tzw. ustawa konsolidacyjna nie zawiera przepisu szczególnego, który określałby odmiennie właściwość organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Zatem w tej kwestii zastosowanie miałaby regulacja zawarta w ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Przepis art. 1 ust. 9 cyt. ustawy określa właściwość organu do wydania decyzji związanej z pełnieniem służby. Nadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 284 kodeksu celnego określający zakres właściwości i organizacji urzędów oraz kierowników urzędów, o których mowa w art. 1 ust. 7-9 ustawy o Służbie Celnej. Należy w związku z tym dodać, że z mocy art. 107 § 1 kpa w decyzji administracyjnej organ winien wskazać podstawę swej właściwości o ile nie wynika ona wprost z przepisu ustawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji przyjmując, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wobec treści art. 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej nie orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji. SW