IV SA/Gl 227/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr.sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi G.R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy R. [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych – w strefie płatnego parkowania oraz ustalenia sposobu ich pobierania; jako sprzecznej z przepisem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda ś. stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenie wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Organ ten stwierdził, że sesję Rady Miejskiej w R. z dnia [...] otworzył i prowadził jej obrady Pan T.W., w stosunku do którego Wojewoda Ś. zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Zdaniem Wojewody Ś. mandat T.W. wygasł z mocy prawa w dniu [...]. Tym samym obrady Rady Miasta R. w dniu [...] prowadziła osoba, która nie była radnym. W konsekwencji sesja, która odbyła się w dniu [...] nie była sesją Rady Miasta R., a tylko nieformalnym zebraniem radnych. Oznacza to, że na tej sesji nie zapadła w sposób prawem przewidzianym żadna uchwała Rady Miasta R., a stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] spowodowane zostało zapewnieniem pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości taka uchwała nie zapadła. Wojewoda Ś. podniósł w swoim uzasadnieniu, że skoro osoba nie będąca radnym nie może w sposób legalny zwołać sesji, to tym bardziej nie może prowadzić obrad rady, a taka sytuacja zdaniem organu administracji wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Nie może ona także podpisywać uchwał podejmowanych przez radę a w niniejszej sprawie T.W., jako osoba nieuprawniona, uchwałę podpisał. Podniesione okoliczności pozwoliły Wojewodzie Ś. uznać, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa, a to uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym postanowiła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych – w strefie płatnego parkowania oraz ustalenia sposobu ich pobierania. W następstwie podjęcia powyższej uchwały pismem procesowym z dnia [...] Gmina R. wniosła skargę do sądu administracyjnego na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. i wystąpiła o uchylenie w całości przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w kwocie [...]. W uzasadnieniu wniesienia skargi skarżąca w pierwszej kolejności podniosła problem dotyczący skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego i wskazała, że nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności środkom nadzorczym o charakterze "personalnym", takim jak rozwiązanie zarządu powiatu czy województwa, ustanowienia zarządu komisarycznego bądź wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art.98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszej części skargi skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Jednocześnie skarżąca wskazała, że do zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art.98a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania regulacja zamieszczona w art.92 ust.1 tej ustawy stanowiąca, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. W dalszej części skargi skarżąca przedstawiła tryb postępowania w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego, by dojść do konkluzji, że gdy zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy, to ten przewodniczący może skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, a każdy radny w stosunku, do którego wydano analogiczne zarządzenie zastępcze, może uczestniczyć w sesjach rady gminy i korzystać z pełni praw radnego, w tym może w sposób skuteczny głosować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wystąpił o jej oddalenie jako bezzasadnej i w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów zamieszczonych w skardze Wojewoda Ś. stwierdził, że wykładnia przepisów art.98 i art.98a ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do przyjęcia twierdzenia, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje skutków prawnych z uwagi na brak prawomocności. Do przyjęcia takiego stanowiska Wojewodę Ś. skłoniło odpowiednie stosowanie postanowień art.98 wyżej wymienionej ustawy, a nie stosowanie wprost. Zdaniem skarżącego art.98 ust.5 powyższej ustawy nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też nie może być on w ogóle stosowany. Wojewoda Ś. z takim poglądem nie zgadza się i stwierdza, że ratio legis instytucji uregulowanej w art.98a ust.2 wskazanej ustawy jest inne niż prezentuje to skarżąca. Ustawodawca powierzył wojewodzie, jako konstytucyjnie umocowanemu organowi nadzoru, kompetencję do władczego reagowania w sytuacji naruszenia prawa przez radnego i bezczynności rady. Wydane przez organ nadzoru zarządzenie winno, z dniem doręczenia właściwej radzie, spowodować wykluczenie ze składu osoby, której mandat wygasł z mocy prawa, a wydanemu zarządzeniu winno przysługiwać domniemanie legalności. Ponadto organ nadzoru odwołał się do celów tzw. przepisów antykorupcyjnych, gdyż ich zadaniem jest szybkie i zdecydowane wyeliminowanie ze składu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego radnych pozostających w kolizji z tymi przepisami. Zdaniem tegoż organu trudno stosować art.98 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym do zarządzeń zastępczych, skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego nastąpił z mocy prawa z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki, tj. z dniem [...]. Od tej daty osoba, która nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przestała być radnym, a taki skutek przewiduje art.190 ust.1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz.1547), gdyż zarówno uchwała podjęta przez radę gminy jak i zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. Zdaniem Wojewody Ś. nie są uzasadnione poglądy wyrażane w doktrynie, że przyjęcie wykonania zarządzenia zastępczego z chwilą doręczenia, skutkuje niemożnością przywrócenia mandatu radnemu w przypadku, gdy sąd administracyjny zarządzenie to uchyli, gdyż instytucja wygaśnięcia mandatu radnego z mocy prawa oparta jest na teorii "fikcji prawnej". Mandat wygasa pod warunkiem ziszczenia się przesłanki określonej w przepisach prawa. Uchylenie zarządzenia przez Sąd oznaczać będzie, że dany radny nigdy nie utracił mandatu, a radny, który wstąpił w jego miejsce, nigdy takiego mandatu nie uzyskał. Następnie organ nadzoru zwrócił uwagę na długotrwałość procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej w tym zakresie, skutkującej tym że końcowe rozstrzygnięcie w sprawie może zapaść już po zakończeniu kadencji danej rady i mogłoby doprowadzić do sytuacji, że dana rada w ciągu kadencji nie podjęłaby w sposób legalny żadnej uchwały. Według organu nadzoru za przyjętym poglądem przemawia także unormowanie zamieszczone w art.191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, gdyż tam gdzie ustawodawca zamierzał wprowadzić wygaśnięcie mandatu z dniem wydania przez sąd powszechny orzeczenia oddalającego odwołanie tam takie unormowanie wprowadził. Kolejnym argumentem przemawiającym zdaniem Wojewody Ś. za przyjętym rozwiązaniem jest unormowanie zamieszczone w § 3 rozporządzenia z dnia 18 marca 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz.U. Nr 37, poz.350). Zgodnie z tym przepisem rozpoczęcie procedury obsadzania wakujących mandatów łączone jest z wydaniem zarządzenia zastępczego, a nie z chwilą wydania orzeczenia sądu administracyjnego oddalającego skargę. Dodatkowo Wojewoda Ś. zauważył, że sesja Rady Miasta R. z dnia [...]. zwołana została przez osobę nieuprawnioną tj. przez wiceprzewodniczącego, w sytuacji, gdy przewodniczący nie był nieobecny. Organ nadzoru nie podzielił poglądu skarżącej, o braku podstaw prawnych do wydania zarządzenia zastępczego z uwagi na niespełnienie ustawowych przesłanek do jego wydania, gdyż jego zdaniem miał nie tylko podstawę prawną do wydania takiego zarządzenia ale i obowiązek. Organ ten nie podzielił twierdzeń skarżącej, jakoby nie mógł stwierdzić nieważności uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Zdaniem Wojewody Ś. rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w sprawie takiej uchwały nie powoduje jedynie skutku w postaci wstrzymania jej wykonania z mocy prawa, a oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego została skutecznie złożona. W trakcie rozprawy skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i wyjaśniła, że sesje w dniu [...] zwołał wiceprzewodniczący rady Z.C. z uwagi na nieobecność przewodniczącego, który wyznaczył go do tej czynności. Natomiast pełnomocnik Wojewody Ś. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wskazał, że skarżąca nie wykazała faktu wyznaczenia bądź umocowania wiceprzewodniczącego rady do zwołania sesji z dnia [...] Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że takie upoważnienie zostało udzielone ustnie z uwagi na brak stosownej regulacji prawnej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art.1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że w ramach niniejszego postępowania nie podlegały kontroli sądowej inne akty nadzoru, a mianowicie zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego T.W. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze w kwestii stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wniesienia skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Stąd też argumentacja obu stron, w tym zakresie, nie miała znaczenia w sprawie. Istotna jest jedynie kwestia, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] Nr [...] nie spowodowało wstrzymania jej wykonania z mocy prawa z dniem doręczenia aktu (art.92 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zaś w dacie rozpoznania niniejszej sprawy rozstrzygnięcie to nie miało waloru prawomocności. Oznacza to dopuszczalność niniejszej skargi jako wniesionej na podstawie uchwały organu stanowiącego i kontrolnego gminy zgodnie z treścią art.98 ust.3 wyżej wymienionej ustawy. Dla oceny merytorycznej zasadności skargi istotna jest kwestia skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art.98a ust.2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art.98a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art.98 tej ustawy. Ustawa ta w art.98 ust.5 przewiduje, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez ten sąd. W konsekwencji, zarządzenie nie wywołuje skutku w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności, co powoduje możliwość zwoływania przez przewodniczącego rady sesji rady gminy oraz im przewodniczenie do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to należy w pełni podzielić. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn.akt ON 67/04 (nie publikowane) ustawodawca nie ograniczył odpowiedniego stosowania art.98 ustawy o samorządzie gminnym tylko do niektórych postanowień z art.98a tej ustawy, co należy uznać za zrozumiałe, jeżeli zważy się, że zarządzenie zastępcze, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze jest instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. Oznacza to zaś, że rozstrzygnięcia nadzorcze i zarządzenia zastępcze stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero w sytuacjach określonych w art.98 ust.5 tej ustawy. Zatem w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania wykonania tego rodzaju aktów administracyjnych z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela natomiast odmiennej argumentacji Wojewody Ś. zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę co do skutków prawnych zarządzenia zastępczego, analogicznych jak w przypadku uchwały rady gminy. Zarządzenie zastępcze nie zastępuje wprost uchwały organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego, lecz jest instrumentem nadzoru, do którego nie mają zastosowania terminy i skutki wejścia w życie uchwały. Jeżeli zaś wykładnia gramatyczna przepisów art.98 i 98a ustawy o samorządzie gminnym, nie pozostawia wątpliwości co do treści tych norm prawnych, to nie ma podstaw do stosowania reguł wykładni celowościowej, czy systemowej. Zdaniem Sądu, zauważyć przyjdzie, iż właśnie treść art.191 Ordynacji wyborczej do rad gminnych, rad powiatowych i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz.1547) przemawia za brakiem podstaw do zróżnicowania skutków wygaśnięcia mandatu radnego. Analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku wdrożenia procedury obsadzania wakujących mandatów na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz.U. Nr 37, poz.350). Wszak obowiązek wojewody przekazania w terminie 7 dni od dnia wydania, dotyczy zarówno rozstrzygnięcia nadzorczego jak i zarządzenia zastępczego, co świadczy o zrównaniu skutków prawnych obydwu instrumentów nadzoru. Tymczasem nie budzi wątpliwości fakt, że ustawodawca nadał rygor prawomocności, co oznacza wykonalności dopiero rozstrzygnięciu nadzorczemu odpowiadającego wymogom art.98 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym, zaś cytowane rozporządzenie łączy procedury z uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie mógł też odnieść skutku podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym z powodu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R. Wymogi rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje art.91 ust.3 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru w zaskarżonym akcie nie zawarł ustaleń faktycznych i prawnych wskazujących na naruszenie art.19 ust.2 wskazanej ustawy, poprzez zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną. Dokonując kontroli zgodności aktu nadzoru z prawem sąd administracyjny nie jest zobowiązany do dokonywania ustaleń faktycznych i rozważania kwestii, które nie legły u podstaw wydania tego aktu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn.akt III SA 397/00 (ONSA z 2001 r. Nr 3, poz.117) i z dnia 21 maja 2001 r. sygn.akt SA/Ka 541/01 (OSS z 2002 r. Nr 1, poz.18), to organ nadzoru winien wykazać przesłanki nieważności uchwały organu gminy. Niezależnie od tego uznać przyjdzie, iż wobec braku prawnego obowiązku wyznaczenia Wiceprzewodniczącego Rady Gminy do zwołania sesji, nie sposób ferować zarzutu wykonania tych czynności przez osobę nieuprawnioną. W każdym jednak wypadku, uchybienie w tym zakresie miałoby charakter nieistotnego naruszenia prawa, które nie stanowi podstawy wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym wskutek błędnego przyjęcia, iż obrady sesji w dniu [...] prowadziła osoba nie będąca radnym i taka osoba podpisała uchwałę Nr [...], jako że w tej dacie zarządzenie zastępcze Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie miało waloru prawomocności, a co za tym idzie, nie podlegało wykonaniu. W tym stanie rzeczy zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Z uwagi na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu Sąd w wyroku uwzględniającym skargę nie zawarł orzeczenia w trybie art.152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie i koszty dojazdu pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego rozstrzygnięto na jego wniosek po myśli art.200, art.205 § 2 i art.209 cytowanej ustawy oraz § 2 ust.1 i § 18 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.), mając na uwadze jednorodność spraw w granicach stawki minimalnej. SW