IV SA/Gl 232/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie nadania medalu oddala skargę. Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] w sprawie przyznania medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." jako niezgodnej z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że przywołany w przedmiotowej uchwale przepis ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzający, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym jest przepisem ogólnym o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym i z tej przyczyny nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej do podejmowania działań władczych. Z tego powodu legalne przyznanie odznaki honorowej wymaga istnienia podstawy prawnej upoważniającej do przyznania w przepisach prawa materialnego. Zdaniem organu nadzoru ustawa o odznakach i mundurach nie przyznała radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanowienia odznak honorowych. W czasie podejmowania przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym pozostawała wprawdzie uchwała Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W.", której przepis powołano w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały, jednakże z uwagi na sprzeczność uchwały z dnia [...] z ustawą o odznakach i mundurach organ nadzoru nie mógł uznać, że Rada Powiatu W. była właściwie umocowana do przyznania medalu. Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodził się Powiat W., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W motywach skargi Starosta Powiatu W. uznał stanowisko organu nadzoru za nieuzasadnione, ponieważ Rada Powiatu W. przyznała medal "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." a nie odznakę honorową. Medal ten nadawany jest za szczególne zasługi dla rozwoju i wspierania działalności statutowej jednostek i struktur Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej Powiatu W. oraz jednostek Państwowej Straży Pożarnej Powiatu W., a organ nadzoru utożsamia medal ustanowiony uchwałą Rady Powiatu W. z rodzajem odznaki honorowej bez szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska, ograniczając się do przywołania ustawowej definicji. Zdaniem skarżącego Powiatu medal "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." jest nadawany za szczególne zasługi dla rozwoju i wspierania działalności statutowej jednostek i struktur Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej Powiatu W. oraz jednostek Państwowej Straży Pożarnej Powiatu W.. Z tego wynika, że podstawą przyznania medalu są szczególne zasługi powstałe w ramach działalności na terenie Powiatu W. Nie dotyczą one działalności stanowiącej wkład w rozwój całego kraju, określonej dziedziny gospodarki, administracji państwowej, określonego województwa, określonej organizacji gospodarczej. Nie można więc uznać przedmiotowego medalu za rodzaj odznaki w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy o odznakach i mundurach i niezgodności przedmiotowej uchwały z tą ustawą. Skarżący Powiat za błędny uznał argument podnoszony przez organ nadzoru, że § 2 uchwały z [...] nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej uchwały. To, iż Wojewoda Ś. wstąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...], oznacza, że orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem skutkuje tym, że uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Zatem, gdyby sąd administracyjny uznał zasadność argumentów Wojewody Ś. i stwierdził niezgodność z prawem tej uchwały, to i tak do dnia wydania orzeczenia przez sąd administracyjny uchwała ta obowiązuje. Oznacza to, że w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały istniały podstawy prawne do jej wydania. Skarżący Powiat nie podzielił także poglądu organu nadzoru, że uchwała o przyznaniu medalu "Zadłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W. " ma charakter władczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dla poparcia własnej argumentacji organ nadzoru przywołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 259/2005. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W przypadku rozpatrywanej sprawy należy zwrócić uwagę na dwie kwestie, pierwsza z nich związana jest z uwzględnieniem przez tutejszy Sąd skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." a druga łączy się z zakresem spraw należących do właściwości powiatu. W odniesieniu do pierwszej kwestii związanej z uwzględnieniem przez tutejszy Sąd skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W." to jej znaczenie polega na tym, że § 2 tej uchwały stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Skoro tutejszy Sąd w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 66/08 stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, to tym samym upadła podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. W skardze Powiat podnosi, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wymieniona powyżej uchwała z [...] obowiązywała, a stwierdzenie przez sąd administracyjny wydania jej z naruszeniem prawa wywołuje skutki od dnia orzeczenia, co oznacza, że rozstrzygnięcia podjęte do [...] zgodne z obowiązującym ówcześnie prawem. Ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżący Powiat nie można się zgodzić, ponieważ nie uwzględnia ono generalnej reguły wynikającej z postanowień art. 7 Konstytucji RP, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każdy akt podejmowany przez organ władzy publicznej musi być podejmowany na podstawie aktu, który odpowiada obowiązującemu porządkowi prawnemu. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie aktu, który został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, gdyż sąd administracyjny stwierdził, że został on wydany z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe w demokratycznym państwie prawa, aby wyeliminowany był z obrotu prawnego akt będący podstawą prawną dla wydania innych aktów, a akty prawne wydane na jego podstawie uznawane były za prawidłowe i były utrzymane w porządku prawnym. Odnosząc się do drugiej z zasygnalizowanych kwestii, przyjdzie zauważyć, że w przypadku powiatu zakres zadań wykonywanych przez powiat wyznaczany jest w sposób enumeratywny przez obowiązujące przepisy prawa. W przypadku powiatu nie obowiązuje zasada domniemania kompetencji, występująca w odniesieniu do gminy. Powiat może wykonywać jedynie te zadania publiczne, które mocą przepisu prawa zostały mu przypisane. Oznacza to zarazem, że powiat nie może wykonywać żadnych innych zadań niż te, które przepisy prawa przewidują. Stosownie do postanowień art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Po myśli pkt 21 przywołanego przepisu do zadań powiatu należy promocja powiatu, jednakże jak zostało to już zaznaczone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 czerwca 2008 r. żaden przepis nie określa, na czym ta promocja polega. Wskazany przepis nie wspomina nic o tym, że do zadań powiatu należą sprawy odznak i mundurów. Także ustawa z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ( Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) nie zawiera regulacji, które przyznawałyby w tym zakresie kompetencje powiatowi. Oznacza to, że powiat w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą nie jest uprawniony do ich podejmowania, a tym samym rada powiatu nie dysponuje możliwością uchwalenia takiej uchwały. Skoro omawiana problematyka nie jest objęta zakresem zadań powiatu, to tym samym organy powiatu nie mogą podejmować uchwał, które zgodne byłyby z przepisami prawa. Mocą zaskarżonej uchwały Rada Powiatu W. przyznała ustanowiony przez siebie medal trzem osobom. Należy stwierdzić, że skoro podstawa prawna dla ustanowienia przedmiotowego medalu nie istnieje, to tym samym nie można przyznać w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym medalu konkretnym osobom. W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. jest prawidłowe i zasadnie stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.