IV SA/Gl 233/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustanowienia medalu oddala skargę. Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...], Rada Powiatu W., działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 21 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) dokonała zmiany własnej uchwały [...] z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W.". Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. w trybie art. 79 ust. 1 o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność powyższej uchwały uznając ją za niezgodną z art. 4 ust. 1 pkt 21 oraz art. 9 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że w momencie podejmowania przedmiotowej uchwały w obrocie prawnym pozostawała – korzystająca z domniemania legalności – uchwała, którą ustanowiono medal "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W.", jednakże oba te akty w sposób istotny naruszają prawo. Następnie podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Wyliczenie zadań w w/wym. przepisie ma charakter przedmiotowy oraz przykładowy w tym znaczeniu, że doprecyzowanie tych zadań i kompetencji następuje poprzez ustawy szczegółowe. Katalog zadań powiatu ma więc charakter zamknięty, ale zgodnie z art. 4 ust. 3 może on zostać rozszerzony w drodze ustawy szczególnej. Podkreślił, iż w przeciwieństwie do gminy powiat może wykonywać tylko zadania wyraźnie przypisane mu przez ustawodawstwo. Dalej wskazał, że w podstawie prawnej uchwały powołano przepis zastrzegający do właściwości powiatu zadania z zakresu promocji powiatu. Tymczasem, zdaniem organu nadzoru , żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Zdaniem Wojewody, nie można uznać, że przepisami regulującymi tę kwestię są przytoczone w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż są to ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym. Pierwszy z nich określa jedynie promocję powiatu jako zadanie tej jednostki, drugi z kolei wskazuje, że rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym. Z tego też powodu - zdaniem Wojewody - nie można uznać, by powołane przepisy stanowiły wystarczającą podstawę prawną dla ustanowienia medalu rozumianego jako odznaka honorowa, jak również by pozwalały na uznanie, że ustanawianie odznak honorowych mieści się w zakresie promocji powiatu. Ponadto, Wojewoda uznał, że przyjęte przez Radę Powiatu rozwiązanie narusza przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Ustawa ta nie przyznała bowiem radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit "a" ustawy, odznaką honorową jest odznaka stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej, a zatem w świetle powyższego medal ustanawiany za zasługi dla ochrony przeciwpożarowej konkretnego powiatu byłby rodzajem odznaki honorowej, do ustanawiania której ustawodawca nie upoważnił jednak organów powiatu. Zdaniem Wojewody do przeciwnego wniosku nie mogą prowadzić także postanowienia art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Przepis ten wskazuje bowiem, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Symbole te muszą być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. W rezultacie stwierdził, że Rada Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. W skardze Powiat W. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podniesiono, iż Rada Powiatu zmieniła uchwałę , która ustanowiła medal za zasługi dla ochrony przeciwpożarowej, a nie odznakę honorową. Medal ten jest nadawany za szczególne zasługi dla rozwoju i wspierania działalności statutowej jednostek i struktur Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej Powiatu W. oraz jednostek Państwowej Straży Pożarnej Powiatu W. Za niezasadne uznano więc stanowisko Wojewody utożsamiające ten medal z odznaką honorową, tym bardziej, że stanowiska tego Wojewoda szerzej nie uzasadnił ograniczając się do przytoczenia definicji odznaki honorowej zawartej w przepisie art. 2 ust. l pkt 1 lit a) ustawy o odznakach i mundurach. Skarżący nie podzielił również stanowiska Wojewody w kwestii braku możliwości uznania, że ustanowienie medalu nie mieści się w zakresie promocji powiatu, z tego powodu, że żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Przyjęcie argumentu organu nadzoru, że powiat w zakresie swojej promocji nie ma żadnych zadań, gdyż nie ma ustawy szczegółowo regulującej tę kwestię, jest zasadne, wyklucza jednak jakąkolwiek promocję powiatu. Zdaniem skarżącego zakładać trzeba, że ustawodawca działał racjonalnie i skoro określił, że promocja powiatu jest jego zadaniem, to tym samym przyjął, że przepis ten będzie miał jakieś znaczenie. Ponadto nadmieniono, że ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 45, poz. 497) znowelizowano ustawę o samorządzie gminnym, dodając do katalogu zadań gminy jej promocję (art. 7 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym). Również w tym przypadku nie uchwalono jednak żadnego powszechnie obowiązującego aktu prawnego rangi ustawowej regulującego kwestię promocji gminy i określającego kompetencje organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Wskazano, iż o tym, że promocja jest zadaniem wszystkich jednostek samorządu terytorialnego świadczy ponadto to, że zgodnie z przepisami o finansach publicznych przewiduje się dokonywanie wydatków w rozdziale 75075 "Promocja jednostek samorządu terytorialnego" (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. nr 107, poz. 726 z późno zm.). Nadto nadmieniono, iż promowanie powiatu nie było dotychczas kwestionowane przez organy nadzoru. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. nie kwestionowała wydatków ponoszonych na promocję powiatu jako nielegalnych. Również Wojewoda Ś. nie wydawał rozstrzygnięć nadzorczych kwestionujących wyodrębnienie w strukturze organizacyjnej Starostwa Powiatowego w W. Ś. komórek organizacyjnych, do których zadań należało promowanie Powiatu W. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym objęta została uchwała Rady Powiatu W. z dnia [...]r. Nr [...], którą organ ten dokonał zmiany własnej uchwały Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia medalu "Zasłużony dla ochrony p.poż. Powiatu W.". Ponadto poza sporem jest, że w dacie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązywała ww. uchwała w sprawie ustanowienia medalu. Natomiast istota sporu w sprawie dotyczy tego, czy podjęcie uchwały, którą dokonano zmiany w uchwale ustanawiającej medal, a tym samym czy podjęcie uchwały w sprawie ustanowienia tego medalu znajduje umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W zakresie legalności ostatniej ze wskazanych wyżej uchwał Rady Powiatu W., tj. uchwały ustanawiającej medal wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. o sygn. akt IVSA/Gl 66/08, stwierdził, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa. Sąd orzekając w rozpoznawanej tu sprawie podziela stanowisko zawarte we wskazanym wyroku, iż żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania. Przepisami regulującymi tę kwestię nie są przytoczone w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 21 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż są to ogólne normy o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym; pierwszy z nich określa jedynie promocję powiatu jako zadanie tej jednostki, drugi z kolei stanowi, iż Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Tymczasem właściwość powiatu do realizacji zadań własnych określonych w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego. Ponadto zgodzić się należy z poglądem, że podjęcie uchwały ustanawiającej medal narusza przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Odznaką w myśl tej ustawy jest każdy przedmiot (a zatem także medal), który służy celom wskazanym w ustawie m.in. pełni funkcje wyróżnienia za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej. Ustawodawca wskazał, jakie podmioty są uprawnione do ustanawiania odznak honorowych. I tak odznaki honorowe ustanawiają: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej - w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów - w drodze rozporządzenia, sejmik województwa, właściwy minister - w drodze rozporządzenia, naczelne organy organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych za zasługi stanowiące wkład w rozwijanie działalności statutowej. W powyższym wyliczeniu nie znajdują się organy stanowiące samorządu powiatu. Ustawa ta nie przyznała zatem radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Nadto organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia, a ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 lit "a" ustawy, odznaką honorową jest odznaka stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej. W świetle powyższego zapisu - bez żadnych ku temu wątpliwości - medal za zasługi dla powiatu jest rodzajem odznaki honorowej. Postanowienia art. 3 ustawy o odznakach i mundurach wskazują, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Symbole te muszą być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Przeto też z powyższego wynika, iż przepis ten nie stanowi dla rady powiatu kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważnia organ stanowiący do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu, flagi, emblematu, insygniów i innych symboli. Stąd też prawidłowy jest wniosek organu nadzoru, iż ustawa nie przyznała radzie powiatu kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Reasumując, należało dojść do wniosku, iż uchwała Rady Powiatu zmieniająca uchwałę ustanawiającą medalu, a zatem podjęta w zakresie materii, dla regulacji której Rada Powiatu nie posiadała umocowania ustawowego, pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu proklamowaną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa. Należy podkreślić, iż zbieżne stanowisko zostało zaprezentowane również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. , sygn. akt IV SA/Wr 259/05 (Dz. Urz. Dolno 2007/4/32). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.