IV SA/Gl 247/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., działając na podstawie art. 104 §1 i 2 K.p.a. oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) nie stwierdził u J. K. choroby zawodowej - [...] albo [...] lub ich następstwa wywołane przez [...] - wymienionej w pozycji [...] i [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że na podstawie orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr [...] z dnia [...] r. oraz w oparciu o ocenę narażenia zawodowego ustalono, iż skarżący był zatrudniony w "A" Sp. z o.o. w G., w okresie: - od [...] r. do [...] r., na stanowisku [...]; - od [...] r. do [...] r., na stanowisku [...]; - od [...] r. do [...] r., na stanowisku [...], i w czasie wykonywania pracy na stanowiskach [...] miał zawodowy kontakt z [...] oraz [...], obecnymi w procesie produkcji [...], w którym stosowany jest [...]. Podkreślił jednak, że pomiary środowiskowe [...] i [...] przeprowadzane na stanowiskach pracy nie wykazały przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń. Nadto podniósł, iż mocą przywołanego wyżej orzeczenia lekarskiego z dnia [...]r. jak również wcześniejszym orzeczeniem nr [...], wydanym przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w dniu [...] r. określono, że brak jest postaw do rozpoznania u wyżej wymienionego choroby zawodowej. W odwołaniu do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. J. K. oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w I instancji. Skarżący zakwestionował słuszność ustaleń zawartych w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r., które stanowiło podstawę wydania omawianej decyzji. Wskazał bowiem na bezzasadność wywodu, zgodnie z którym okres jego pracy w warunkach narażenia zawodowego był zbyt krótki aby spowodować powstanie choroby zawodowej. Równocześnie wyraził wątpliwość co do prawidłowości przeprowadzonych pomiarów stężeń substancji szkodliwych w środowisku pracy oraz podkreślił, że wbrew twierdzeniu wskazanej placówki orzeczniczej nie występuje u niego [...], zaś fakt ten został potwierdzony stosownymi badaniami. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia podniósł, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia występującego schorzenia lub choroby - zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy środowiskiem pracy, a rozpoznaną chorobą zawodową, to jest wykazanie, iż narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy przyznał, że przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż skarżący pracując w latach [...] w "A" Sp. z o.o. w okresie zatrudnienia na stanowiskach [...] był narażony na kontakt z [...] i [...] obecnymi w procesie produkcji. Wskazał jednak, iż lekarze specjaliści kompetentnych placówek diagnostycznych I i II szczebla, po przeprowadzeniu stosownych badań wydali orzeczenia, w których nie rozpoznali objawów [...] lub [...] wywołanego przez te substancje. Nadto podniósł, że w uzasadnieniu orzeczenia wydanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podano, iż całokształt obrazu klinicznego, analiza narażenia zawodowego (krótki okres pracy w narażeniu na [...] w stężeniach poniżej [...]), wystąpienie objawów uszkodzenia [...] w [...] r., to jest po [...] latach od początku narażenia, wynik [...] z [...] r. oraz fakt rozpoznania w przeszłości [...] a także przebyta infekcja wirusem [...] i wyniki aktualnie przeprowadzonej diagnostyki nie pozwalają na rozpoznanie choroby ujętej w pozycji [...] lub [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia, o którym mowa wyżej. W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, że okoliczności sprawy nie uzasadniają uchylenia lub zmiany aktu zapadłego w I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. dał wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji wydanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. i zarzucił organowi II instancji sprzeczność pomiędzy wnioskami zawartymi w uzasadnieniu tego aktu. Wywiódł bowiem, iż jest dla niego niezrozumiałe, dlaczego wykluczono istnienie choroby zawodowej skoro równocześnie przyznano, że pracował on w warunkach narażenia zawodowego przez okres [...] lat. Nadto skarżący wskazał na fakt pominięcia jego wniosku o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy ponownie wyjaśnił, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione nie tylko od występowania czynnika szkodliwego w środowisku pracy lecz również od rozpoznania przez powołane do tego placówki choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Skoro zatem w dwóch opiniach wydanych w toku przeprowadzonego postępowania przez biegłych lekarzy kompetentnych placówek służby zdrowia orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, a opinie te są spójne, logiczne i wyczerpujące, to okoliczności sprawy wykluczały wydanie decyzji stwierdzającej istnienie takiej choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji określone zostały w §2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie z przywołanym przepisem przez choroby zawodowe należy rozumieć schorzenia ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decydują zatem, jak zgodnie przyjęły organy sanitarne obydwu instancji, dwie przesłanki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do przywołanego rozporządzenia oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie rzeczonych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena działania czynnika szkodliwego powinna przy tym zostać dokonana z uwzględnieniem okoliczności wymienionych w §2 ust. 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Stosownie zaś do §8 pkt 1 tego rozporządzenia, podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy a w szczególności dane zawarte w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych wymienionych w §5 wskazanego aktu. W niniejszej sprawie skarżący był badany w dwóch jednostkach medycznych, to jest w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Z uwagi na charakter schorzenia lekarze orzecznicy obu placówek diagnostycznych wykluczyli istnienie [...] albo [...] o charakterze zawodowym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonywujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, publ.: Prokuratura i Prawo 1995/2/53 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/04; publ. LEX nr 194428). Z treści powołanego wyżej §8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. wynika natomiast jednoznacznie, że organ sanitarny, jakkolwiek jest zobowiązany do uwzględnienia wniosków płynących z takiej opinii, to jednak nie powinien ich przyjmować bezkrytycznie. Jest bowiem władny do oceny orzeczenia lekarskiego pod kątem wymogów, jakim powinno ono odpowiadać a w razie wątpliwości do wezwania biegłych lekarzy o jego uzupełnienie. Przedstawiona wyżej konkluzja koresponduje z §8 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, po myśli którego, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny uzna, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Nie budzi bowiem wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej obejmować musi szczegółowy opis czynności zawodowych wykonywanych przez stronę, precyzyjne (w miarę możliwości z powołaniem się na materiały źródłowe) wykazanie, że sposób wykonywania tych zadań nie narażał strony na ryzyko wystąpienia konkretnej choroby zawodowej, a także (w razie gdy opracowano zasady diagnostyki różnicowej tego schorzenia) wskazanie cech obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię choroby. W świetle powyższego godzi się wskazać, że organ odwoławczy miał obowiązek dokonania oceny wiarygodności sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem obowiązek ten nie został w sprawie zachowany. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. oparł się na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., zgodnie którym na brak zawodowej etiologii dolegliwości skarżącego wskazują takie fakty jak krótki okres pracy w narażeniu na [...] w stężeniach poniżej [...], wystąpienie objawów uszkodzenia [...] już po [...] latach od początku narażenia, rozpoznane w przeszłości [...], przebyta infekcja [...] oraz wyniki aktualnie przeprowadzonej diagnostyki. Zdaniem Sądu stanowisko to nie zostało jednak umotywowane w sposób dostatecznie przekonujący i opiera się na ustaleniach, które nie znajdują jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że nie ma jasności co do tego, czy J. K. rzeczywiście był zakażony [...]. Fakt ten został przez skarżącego wyraźnie zakwestionowany w treści odwołania od decyzji zapadłej w I instancji. Z kolei w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. podano, iż badania przeprowadzone w trakcie pobytu wyżej wymienionego w Szpitalu nr [...] w B. dały wynik [...] ([...]), podczas gdy kolejne badania w tej placówce, którym poddał się w roku [...] wykluczyły obecność rzeczonego [...] w jego organizmie (wyniku tych badań nie dołączono do akt administracyjnych sprawy). Omawiana sprzeczność nie została przy tym w żaden sposób wyjaśniona. W szczególności nie potwierdzono czy wyniki obu wskazanych badań mogą być równocześnie prawidłowe i rzetelne. Byłoby to możliwe jedynie wtedy, gdyby [...] stanowiło chorobę uleczalną. W orzeczeniu placówki medycznej II stopnia nie podano jednak czy w świetle aktualnej wiedzy medycznej całkowita eliminacja [...] u osoby, która została nim zainfekowana jest w ogóle prawdopodobna. Także pogląd, iż stwierdzone u J. K. zmiany chorobowe stanowią efekt zakażenia [...] nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jakkolwiek bowiem z dołączonej do akt administracyjnych karty wypisowej z dnia [...] r. wynika, że skarżący jest osobą, która chorobę tę przebyła, to jednak jej treść wskazuje wprost, że rozpoznana wówczas dolegliwość to [...], czyli spowodowana [...]. To samo rozpoznanie figuruje nadto w karcie wypisowej z dnia [...] r., wydanej przez Szpital Obserwacyjno-Zakaźny w G. Pomimo to Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. przyjął, że występujące u skarżącego objawy patologiczne mają charakter [...] i nie podjął nawet próby zróżnicowania zmian specyficznych dla obu wskazanych przypadków. Nie podał bowiem, na czym mogą polegać objawy spowodowane działaniem [...] ([...]) a na czym wywołane oddziaływaniem [...] i nie wyjaśnił czy na podstawie tych objawów można określić jaka była w danym przypadku etiologia choroby. Zdaniem Sądu brak ustaleń w opisanym wyżej zakresie rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonej decyzji i stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem rzeczonej nieprawidłowości mogła być bowiem bezzasadna odmowa stwierdzenia choroby zawodowej. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku. W tym celu organ odwoławczy powinien zwrócić się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o doprecyzowanie orzeczenia w zakresie obejmującym kwestie związane z zakażeniem skarżącego [...]. W szczególności lekarze orzecznicy tej placówki powinni wyjaśnić, czy w niniejszym przypadku w ogóle mogła mieć miejsce infekcja pierwszym z tych wirusów. Skoro bowiem badanie wykonane w roku [...] nie wykazało jego obecności, to albo pozytywny wynik wcześniejszego badania, wykonanego w roku poprzednim był błędny albo w międzyczasie nastąpiło wyleczenie (o ile oczywiście jest to z naukowego punktu widzenia prawdopodobne). Jeżeli natomiast [...] jest chorobą nieuleczalną, do rozważenia pozostaje wykonanie dodatkowego badania, które rozstrzygnęłoby kwestię obecności omawianego [...] w organizmie skarżącego i pozwoliłoby na ustalenie, które z dwóch wyżej wymienionych badań dało wynik odpowiadający prawdzie. Niezbędne będzie również wypowiedzenie się co do możliwości odróżnienia objawów charakterystycznych dla [...] od zmian spowodowanych zakażeniem wskazanymi wyżej [...] a w konsekwencji czy można ustalić z dostatecznie wysokim prawdopodobieństwem, który z tych dwu czynników miał decydujący wpływ na powstanie stwierdzonej u skarżącego dolegliwości [...]. Opinia lekarzy powinna zawierać dokładne, wyczerpujące a zarazem czytelne dla organu i przede wszystkim dla strony, która nie dysponuje wiedzą medyczną, uzasadnienie zajętego stanowiska. W razie konieczności wydanie opinii powinno zostać poprzedzone konsultacjami z zakresu [...]. Następnie organ II instancji podda wnikliwej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz oceni go pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego, po czym wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, mając na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia u strony choroby zawodowej a zatem nie podlega ona wykonaniu.