IV SA/Gl 250/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego w służbach mundurowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Komendant Miejski Policji w G. nakazał E.K., wraz z wszystkimi osobami, natychmiastowe opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż przedmiotowy lokal mieszkalny w roku 1977 został przydzielony funkcjonariuszowi Policji S.L. Lokal ten zajmował wraz z żoną H.L. S.L. zmarł 22 maja 1998 r., zaś jego żona w dniu 16 kwietnia 2010 r. E.K., powołując się na fakt, iż zamieszkiwał w tym lokalu wraz z H.L. przez okres 10 lat wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o potwierdzenie prawa do lokalu. W dniu 7 lipca 2011 r. Komendant Miejski Policji w G. wystąpił do skarżącego z wezwaniem do dobrowolnego opuszczenia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. E. K. uznał jednak, iż w związku ze zmianą ustawy o Policji, jej organy utraciły prawo do dysponowania tym lokalem. Natomiast zdaniem organu pierwszej instancji, decyzja Naczelnika Miasta K. z 1977 r. o przekazaniu lokalu do dyspozycji Policji nie wygasła. Poza tym Policja nie rzekła się prawa do zarządzania nim. Wobec tego Komendant Miejski Policji w G. wszczął postępowanie administracyjne, a następnie podjął decyzję o jakiej była mowa we wstępie. W podstawie prawnej przywołał art. 95 ust. 3 pkt. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. W części pierwszej odwołania od tej decyzji E.K. wskazuje na naruszenia prawa procesowego wpływające istotnie na wynik sprawy, w tym art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. ( ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 7, 77 i art. 107 k.p.a. (niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy), art. 10 w zw. z art. 11 k.p.a. (ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 15 w zw. z art. 10 k.p.a. (pozbawienia prawa do dwuinstancyjnego postępowania) oraz art. 19 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji mimo braku właściwości organu. W części drugiej podnosi zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 90 w zw. z art. 95 ust. 3 pkt. 3 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Ze względu na przyjęcie, iż Policja jest nadal dysponentem lokalu podczas gdy prawo takie utraciła. Utratę prawa do dysponowania lokalem wiąże ze zmianą art. 90 ustawy o Policji, który wcześniej przewidywał możliwość uzyskania lokali przez Policję od terenowych organów administracji ogólnej ( art. 90 ust. 1: "Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych."), zaś po zmianie obowiązującej od 5 sierpnia 2009 r. już nie (art. 90: " Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów"). Zmiana ta została wprowadzona w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008 stwierdzającego niezgodność z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną. Zdaniem skarżącego, o ile wcześniejszy przepis art. 90 ust. 1 stanowił podstawę do uzyskania przez organy Policji lokalu od organów administracji publicznej, to po zmianie podstawa ta odpadła. Decyzja Naczelnika Miasta K., ze względu na brak podstawy prawnej, jest obecnie niewykonalna. Wskazuje także na konieczność stosowania nowych (tj. zmienionych) przepisów w sytuacji, w której brak jest regulacji przejściowych. E.K. wyraża ponadto pogląd, iż Policja z dniem 5 lipca przestała być dysponentem lokalu, zatem wrócił on do Gminy, stąd skarżący na podstawie art. 691 k.c. wstąpił w stosunek najmu lokalu po śmierci swojej konkubiny w 2010 r. W części końcowej odwołania E.K. przywołuje instytucję praw nabytych przez osoby uprawnione do korzystania z lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji Policji, w konsekwencji której , ze względu na śmierć jego konkubiny, Policja utraciła prawo do lokalu dopiero w roku 2010. Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej: KWP) decyzją z dnia [...]r. utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, rozbudowując przedstawioną przez niego argumentację . W szczególności, co dla sprawy ma zasadnicze znaczenie, wskazał na okoliczności przesądzające o uprawnieniach Policji do dysponowania lokalem. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt. K 7/07, przywołany przez E.K. dla uzasadnienia tezy o wygaśnięciu uprawnień Policji wobec lokali uzyskanych od terenowych organów administracji publicznej, odnosił się wyłącznie do lokali mieszkalnych w znajdujących się w domach stanowiących własność prywatną. Wobec tego przepis art. 90 ust. 1 ustawy i o Policji w tej części, w której odnosił się do lokali stanowiących własność publiczną, nie został przez Trybunał zakwestionowany i nie utracił mocy. W ocenie KWP Policja nie utraciła prawa do tego lokalu po zmianie art. 90 ustawy o Policji . Na uzasadnienie tego stanowiska przytacza wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r. I OSK 1878/10, gdzie wyrażono następujący pogląd: "Skoro sporny lokal stanowił już w roku 1975 kwaterę stałą dla funkcjonariusza (dawniej Milicji Obywatelskiej) Policji i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych." Odnosząc się do zarzutów natury procesowej organ odwoławczy, przyznając rację skarżącemu co do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w związku z brakiem możliwości zapoznania się z częścią dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, uznał jednak, iż dokumenty te nie były aż tak istotne dla sprawy, zaś uchybienia w tym względzie mogły zostać naprawione na etapie postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie stwierdzenie nieważności decyzji KWP z dnia [...]r. oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 3 pkt. 3 i art. 90 ustawy o Policji poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...]r. w sytuacji, gdy lokal przy ul. [...] w K. nie pozostaje w dyspozycji tego organu i tym samym nie jest lokalem pozostającym w dyspozycji ministra właściwego do spraw administracji lub podległych mu organów w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji co powodowało bezprzedmiotowość postępowania w sprawie opróżnienia i konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak pełnomocnik wywodzi w uzasadnieniu skargi, przedmiotowy lokal nie pozostaje dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, w tym przypadku – Komendanta Miejskiego Policji w G. Twierdzenie to opiera na dokumentach w postaci wezwania z dnia 20 września 2010 r. kierowanego przez Gminę K. do KMP w G. o wydanie lokalu przez jego protokolarne przekazanie oraz pismo KMP w G. z dnia 5 kwietnia 2011 r. o pozostawienie lokalu w dyspozycji Policji. Z obu tych pism, zdaniem pełnomocnika skarżącego, jednoznacznie wynika, iż obecnie Policja nie dysponuje tym lokalem. W jego ocenie, dysponowanie lokalami zarówno w stosunkach z organami państwowymi bądź samorządowymi, stąd zrzeczenie się przez Komendanta Policji uprawnienia do dysponowania lokalem ma charakter jednostronnej czynności cywilnoprawnej, a w braku porozumienia stron spór rozstrzyga sąd powszechny. Pogląd o zrzeczeniu się uprawnień do dysponowania lokalem pełnomocnik wywodzi z dorozumianego oświadczenia woli Komendanta Policji, jakie musiało poprzedzać pismo z dnia 5 kwietnia 2011 r. Pismem tym Komendant Policji wystąpił o ponowne przekazanie lokalu do jego dyspozycji, do czego nie doszło. Gmina K. zaproponowała zawarcie umowy najmu na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. Ze względu na utratę prawa do lokalu Komendant Policji winien był umorzyć postępowanie w sprawie jego opróżnienia jako bezprzedmiotową, bowiem nie dotyczy ona lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w G. są zgodne z prawem. Materialno-prawną podstawę skierowanego do skarżącego nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego, znajdującego się w K. przy ul. [...], stanowił przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (Dz U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687, dalej: ustawa o Policji), w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stosownie do treści tego przepisu, przesłankami jego zastosowania jest: po pierwsze – stan "zajmowania" lokalu spełniającego wymogi określone w art. 90 ustawy o Policji, a więc pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów; po drugie – zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby. W ocenie Sądu, obie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu położonego w K. przy ul. [...], zajmowanego przez E.K., zostały spełnione. Lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w G., organu podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. O ile na wcześniejszych etapach postępowania skarżący próbował wykazać, iż organ ten utracił prawo do dysponowania lokalem ze względu na zmianę art. 90 ustawy o Policji, o tyle w skardze, podtrzymując tą tezę, odwołuje się do innych argumentów mających świadczyć o utracie tego prawa. Przyjmuje bowiem, iż w drodze dorozumianego oświadczenia woli Komendant Policji dokonał zrzeczenia się uprawnień do lokalu na rzecz Gminy K. Potwierdzeniem tego dorozumianego oświadczenia woli, o takiej właśnie treści, ma być pismo Komendanta Policji z dnia 5 kwietnia 2011 r. o pozostawienia przez Gminę K. lokalu do jego dyspozycji. Wniosek, jaki wysnuwa z tego pisma skarżący, nie znajduje jednak uzasadnienia. Wręcz odwrotnie, jest to jedno z pism stanowiące element korespondencji trwającej między Komendantem Policji a Gminą K. w sprawie zwrotu przez Policję lokalu na rzecz Gminy, ale w stanie wolnym. Jednoznacznie wynika z niej, iż fakt pozostawania lokalu w dyspozycji Komendanta Miejskiego nie budził żadnych wątpliwości, zaś Gmina dążyła do zwrotu lokalu po jego opróżnieniu, zakładając tym samym konieczność zastosowania administracyjnego trybu opróżnienia określonego w art. 95 ust. 3 pkt. 3 ustawy o Policji (pisma Gminy K. z dnia 22 czerwca 2010 r., k.-14; z dnia20 września 2010 r., k.-16; z dnia 21 września 2010 r., k.-17). Gmina K., jak wynika z tej korespondencji, ponaglała Komendanta Policji do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu w tym celu, aby mógł zostać jej przekazany w stanie wolnym. W tym kontekście należy oceniać wniosek Komendanta Policji z dnia 5 kwietnia 2011 r. o pozostawieniu lokalu do dalszej jego dyspozycji. Jeśli Gmina wyrazi na to zgodę, to Komendant Policji podejmie kroki, aby przydzielić go funkcjonariuszowi, który na zasadach obowiązujących w Gminie (wynikających ze stosownego aktu prawa miejscowego) nawiąże stosunek najmu. Uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy K. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr 135, poz. 3841 ze zm.) dopuszcza możliwość, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w trybie pierwszeństwa, zawierania umów najmu lokali przeznaczonych do wynajmu na czas trwania stosunku pracy, zatrudnienia, pełnienia funkcji lub wykonywania określonych obowiązków. Zatem pozostawienie lokalu do dyspozycji Komendanta Miejskiego należy rozumieć jako prawo do zwrócenia się do Gminy K. o zawarcie umowy najmu z funkcjonariuszem, w trybie pierwszeństwa, na zasadach określonych w przywołanej wyżej uchwale. Na rzecz takiego stanowiska przemawia również przedstawienie przez Gminę projektu protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu (k.-21), który nie został przez strony ewentualnej czynności przekazania podpisany. W rezultacie powyższych rozważań uznać przyjdzie, iż podstawowy zarzut podnoszony w skardze, odnoszący się do utraty uprawnień do lokalu przez Komendanta Policji nie znajduje uzasadnienia. Co za tym idzie, także i wnioski jakie z tego zarzutu wysnuwa skarżący, co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie opróżnienia lokalu ze względu na wyłączenie go z zasobów Policji, są nietrafne. Skarżący, co nie budzi wątpliwości, zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak również w trakcie postępowania odwoławczego E. K. szukał uzasadnienia dla swojego prawa do lokalu w instytucji wstąpienia w stosunek najmu, w jakim pozostawała jego konkubina zajmująca lokal po śmierci swojego męża – funkcjonariusza Policji. Po myśli art. 691 § 1 k.c. w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Natomiast wstąpienie w stosunek najmu lokalu jest możliwe jedynie wtedy, gdy dysponent lokalu pozostawał w stosunku najmu. Jak wynika z akt sprawy sporny lokal został przydzielony decyzją administracyjną funkcjonariuszowi Policji w roku 1977 (k.-7). Uprawnienie do zajmowania lokalu obejmowało również żonę funkcjonariusza, zaś po jego śmierci w roku 1998 mogła ona dalej zamieszkiwać w lokalu na podstawie przepisu § 13 w zw. z § 12 ust. 1 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 76 poz. 707). Wedle tych przepisów małżonek policjanta, zachowywał prawo do lokalu po śmierci funkcjonariusza do czasu uzyskania (nabycia) przez niego innego lokalu mieszkalnego (domu) na mocy postanowień ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17 i z 1997 r. Nr 28, poz. 153). Prawo współmałżonka zmarłego funkcjonariusza do zamieszkania w lokalu do czasu uzyskania innego lokalu, ze względu na swój publicznoprawny charakter, nie oznaczało wstąpienia w stosunek najmu. Tym samym E.K. w stosunek taki, na zasadzie art. 691 k.c., wstąpić nie mógł. Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, bowiem ustalenia faktyczne i rozważania prawne są prawidłowe, a zawarte w skardze zarzuty nie mogły tego przekonania podważyć. Brak też było okoliczności branych pod rozwagę z urzędu uzasadniających jej wzruszenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.