IV SA/Gl 251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr. [...] przyznał G. C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem K.K. w kwocie 620,00 zł miesięcznie, na okres od 1 lipca 2013r. do 31 grudnia 2013r. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 4a, ust. 4aa, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 3, ust. 4, art. 26 ust.1 i 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), art. 2 pkt. 2, art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6 b, ustawy z dnia 13 października 1998 r o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), W uzasadnieniu decyzji podano, że dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. na okres do dnia 15 grudnia 2013 r., zaś skarżący nie pracuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , w dniu [...] r. wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2, i art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art.17 ust.1 i ust.1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz.1952 ze zm.) stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta C. Nr [...]z dnia [...]r. Organ odwoławczy przytoczył regulację zawartą w art. 156 § 1 K.p.a. oraz wskazał skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Powołując się na doktrynę prawa administracyjnego, a także pogląd prezentowany w orzecznictwie wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Na podstawie akt organ ustalił, że G. C. jest ojczymem niepełnosprawnego K. K., a matka dziecka A.H. i jego biologiczny ojciec – A.K.- żyją oraz nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich. Wskazując na art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji Kolegium stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium zwróciło nadto uwagę, że stosownie do treści art.17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w 17 ust.1 pkt 4, a więc innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przedstawione regulacje Kolegium uznało, że organ I instancji przyznał świadczenie pielęgnacyjne osobie, której ono nie przysługiwało. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.H.-C. wyjaśniła, że jej mąż G.C.od 2011 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na jej syna K. K. , którego wychowują wspólnie z ich pozostałymi dziećmi. Podała, że w chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia jej zarobki były wyższe, zaś organ I instancji uznał, że jej mężowi, jako opiekunowi prawnemu, także przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Dodała nadto, że ojciec biologiczny dziecka nie interesuje się synem. W 2000 r. wystąpiła do sądu o pozbawienie go praw rodzicielskich, jednakże sąd nie uwzględnił jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi nie znajdując podstaw prawnych do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Jak stanowi natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. , które uznało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ojczymowi dziecka jako rażące naruszenie art. 17 ust. 1 i 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury i piśmiennictwa prawniczego instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. "Rażące naruszenie prawa" jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Lex nr 4181 czy z dnia 6 lutego 2002 sygn. akt II OSK 490/05 LEX nr 196696). Z motywów decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym wyczytać można, jako przyczynę stwierdzenia nieważności, naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego, a to zastosowanego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji, w myśl art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast art.17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowił, że osobom, o których mowa w pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika zatem z przytoczonych przepisów, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Termin "opiekun faktyczny" wyjaśniony został w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Pojęcie dziecka ustawodawca zdefiniował natomiast w art. 3 pkt 4 w/w ustawy, wskazując, że jest to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. W ocenie składu orzekającego, omawiany przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu definicji terminu "dziecko" ujętej w art. 3 pkt 4 w/w ustawy, nie wyłącza z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego męża matki niepełnosprawnego dziecka, który nie jest jego biologicznym ojcem i nie wystąpił z wnioskiem o jego przysposobienie, ale sprawuje nad nim faktyczną opiekę. Normy zawarte w przepisie art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają niewątpliwie charakter norm celu społecznego, nakierowanych na wsparcie z budżetu państwa osób, którzy rezygnują z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które wymaga ich osobistej i bezpośredniej pielęgnacji w procesie leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Założenie, że mąż matki niepełnosprawnego dziecka, który zrezygnował z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki faktycznej nad tym dzieckiem, nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko dlatego, że nie złożył wniosku o jego przysposobienie, wykracza radykalnie poza zamiar ustawodawcy, godząc w opisany powyżej cel. Wprawdzie literalne brzmienie cytowanego przepisu zawęża krąg opiekunów faktycznych do osób faktycznie opiekujących się dzieckiem, jeżeli wystąpiły one do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie, to jednak uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie opiekującej się niepełnosprawnym dzieckiem współmałżonka od wystąpienia do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka pozostawałoby w sprzeczności z celem ustawy. Ponadto, w związku z faktem, iż w niektórych przypadkach przysposobienie nie jest możliwe z punktu widzenia przepisów prawa, zachodziłaby nieuzasadniona nierówność w traktowaniu faktycznych opiekunów sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem małżonka. Zgodnie bowiem z treścią art. 114 §1 oraz art. 119 §1 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.) przysposobić można wyłącznie osobę małoletnią, której rodzice zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub są nieznani albo porozumienie z nimi napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Wobec powyższego osoby, które sprawują opiekę faktyczną nad dzieckiem pełnoletnim, dzieckiem, którego rodzice mają pełnię władzy rodzicielskiej, oraz dzieckiem, które już wcześniej zostało prawomocnie przysposobione, byłyby pozbawione możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ten sposób krąg osób mogących ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostałby w sposób nieuprawniony zawężony. Sąd w pełni popiera i uważa za własne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 11 grudnia 2006r. (sygn. akt IV SA/GI 179/06publ. CBOSA.), w którym rozważając definicje dziecka i opiekuna faktycznego (zawarte w art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) w kontekście brzmienia art. 17 ust.1 tej ustawy stwierdzono, że nie sposób nie dostrzec rażącego i niezasadnego zróżnicowania sytuacji rodziców biologicznych sprawujących opiekę nad dziećmi znajdującymi się w warunkach określonych w tym przepisie, którym służy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób nie będących rodzicami dzieci, nad którymi sprawują opiekę. Zróżnicowanie kręgu tych osób, jak zresztą w ogóle zawężenie kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, nie da się pogodzić z zasadą racjonalności ustawodawcy i regułą poprawności legislacyjnej, dlatego też cytowany przepis należy interpretować stosownie do podstawowych zasad państwa prawa. Z zasady równości wyrażonej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów oraz analizą dotycząca cech wspólnych i odmiennych (wyrok TK z dnia 24 kwietnia 2006r., P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz.46). W innym wyroku, którego skutki mogą mieć pośrednio zastosowanie w przedmiotowej sprawie, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (wyrok TK dnia 15 listopada 2006r., P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006 poz. 151). W kontekście przedstawionych zasad brak jest uzasadnionych podstaw do nierównego traktowania opiekuna faktycznego niepełnosprawnego dziecka, który wystąpił z wnioskiem o przysposobienie takiego dziecka i opiekuna faktycznego, a – tak jak w niniejszej sprawie - nie ma podstawy prawnej do złożenia takiego wniosku, bowiem rodzice niepełnosprawnego dziecka dysponują pełnią władzy rodzicielskiej. Co prawda wątpliwości co do konstytucyjności przepisów rangi ustawowej winny być wyjaśniane przez Trybunał Konstytucyjny, po uprzednim skierowaniu stosownego pytania prawnego. W kontrolowanej sprawie, Sąd może jednak, bez udziału Trybunału Konstytucyjnego usunąć te wątpliwości w drodze stosownej wykładni przepisów prawa, gdyż nie narusza ich normatywnej istoty Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że przepis art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłącza z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tych osób, które faktycznie taką opiekę sprawują na dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności, a nie mogą być uznane za opiekunów faktycznych w rozumieniu art. 3 pkt 14 cytowanej ustawy, bowiem odrębne przepisy prawa uniemożliwiają im przysposobienie takich dzieci. W kontekście opisanej wykładni skarżący jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem jego żony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uznano bowiem za naruszony przepis, którego brzmienie wymaga interpretacji, co wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zaskarżona decyzja zostaje zatem usunięta z obrotu prawnego, a wskazania co do ponownego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję.