IV SA/Gl 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 18 sierpnia 2017 r. E. D. (dalej wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko R.D.. Wójt Gminy M. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówił stronie prawa do zasiłku rodzinnego ze względu na istotne przekroczenie kryterium dochodowego, co uniemożliwiło również uruchomienie mechanizmu "złotówka za złotówkę". W odwołaniu strona kwestionowała wyliczenie dochodu i podniosła, że dochód jej rodziny został wyliczony w oparciu o dochód uzyskany przez nią w lipcu 2017 r. Podkreśliła, że dochód ten nie odpowiada realnym dochodom uzyskiwanym przez jej rodzinę ponieważ dochód za miesiąc lipiec 2017 r. obejmował poza wynagrodzeniem zasadniczym również wynagrodzenie za nadgodziny; osiągnięty przez nią dochód w czerwcu, sierpniu czy wrześniu nie spowodowałby przekroczenia kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wpierw opisano przebieg postępowania, syntetycznie przybliżając treść decyzji organu pierwszej instancji i zarzuty odwołania. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy Kolegium zacytowało art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 2, 2a, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolejno organ odwoławczy wskazał, że strona tworzy trzyosobową rodzinę wraz z mężem A. D. oraz córką R.D.. Przy czym członkiem rodziny strony nie jest dziecko posiadajcie orzeczenie o niepełnosprawności. Na dochód rodziny strony składa się dochód strony z tytułu pracy zarobkowej. Mąż strony zgodnie ze złożonym do akt sprawy oświadczeniem nie pracuje, nie uzyskuje żadnych dochodów i podlega ubezpieczeniu w KRUS. W związku z utratą przez stronę zatrudnienia w A sp. z o.o. z siedzibą w W. dochód strony z tego źródła należało potraktować jako dochód utracony. Natomiast zważając na okoliczność że z dniem 6 czerwca 2017 r. wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie w B sp. z o.o. z siedzibą w S. to dochód osiągnięty przez nią z tego tytułu należało potraktować jako dochód uzyskany. Przy czym z uwagi na fakt, że strona uzyskała ten dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (tj. po roku 2016), Kolegium powiększyło dochód rodziny strony o kwotę osiągniętego przez stronę dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Tym samym miesięczny dochód rodziny strony po uwzględnieniu utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia oraz po doliczeniu dochodu osiągniętego przez stronę w lipcu 2017 r. wyniósł 2.678,72 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny daję kwotę 892,91 zł. Kryterium dochodowe stanowi kwota 674 zł; zostało ono przekroczone o kwotę 218,91 zł. Kwota o którą w rodzinie strony zostało przekroczone kryterium dochodowe pomnożona przez liczbę członków rodziny jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących rodzinie w okresie zasiłkowym 2017/2018; tym samym mechanizm "złotówka za złotówkę" nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że ustawodawca nie dał podstaw do wliczania do dochodu wyłącznie tzw. wynagrodzenia zasadniczego; nie ma możliwości pomniejszania dochodu o wysokość wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca kwestionowała zarówno wyżej opisaną decyzję w przedmiocie zasiłku rodzinnego, jak i decyzję w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego. Skarga została rozdzielona. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej, przyznanie prawa do świadczenia i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 23 i 24 oraz art. 5 ust. 1, 3, 3a, 4b ustawy. W uzasadnieniu koncentrowała się na wykazaniu wadliwości decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego, z powołaniem się na poglądy judykatury. Podkreśliła wadliwość wyliczenia dochodu, nie ze względu na kwestionowanie wliczenia do dochodu jego składników, ale ze względu na pominięcie zasady kontynuacji i odstąpienie od badania wysokości dochodu w kolejnych miesiącach – co miało wpływ na wynik. Skarżąca akcentowała okoliczność, iż niezbędne jest potwierdzenie, że dochód uzyskany jest uzyskiwany w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości. W końcowej części skargi wskazała, że prezentowane wywody, zarzuty i poglądy judykatury należy odnieść do analogicznej regulacji obowiązującej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. odmawiającą stronie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko R. D., ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego w sposób wykluczający również przyznanie zasiłku w kwocie pomniejszonej, w ramach mechanizmu "złotówka za złotówkę". Sporne w sprawie było wyliczenie dochodu. W szczególności strona kwestionowała wliczenie do dochodu wynagrodzenia za lipiec 2017 r., które miało charakter nieadekwatny do wysokości dochodów uzyskiwanych w innych miesiącach, gdyż obejmowało wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych. Wywodziła, że dochód uzyskany podlega wliczeniu do dochodu wtedy, gdy zachowana jest zasada kontynuacji – również w zakresie jego wysokości, co w sprawie nie miało miejsca. Sąd podzielił ocenę strony skarżącej, że dochód został w tej sprawie wyliczony nieprawidłowo, a uchybienia organu miały istotny wpływ na wynik sprawy; aczkolwiek nie do końca podzielając poglądy skarżącej dotyczące sposobu prawidłowego wyliczenia dochodu. Zachowanie zasady kontynuacji (o czym jeszcze poniżej) nie polega bowiem na uzyskiwaniu dochodu w co najmniej tej samej wysokości – takiego wymogu przepis nie formułuje. Złożony w dniu 18 sierpnia 2017 r. wniosek dotyczył okresu zasiłkowego od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. i bezsporna była między stronami sporu sądowego okoliczność, iż rokiem bazowym jest rok 2016. W okolicznościach sprawy kryterium dochodowe wynosiło 674 zł. Rodzina składała się z trzech osób. Bezsporne jest, iż mąż skarżącej nie uzyskiwał dochodów. Bezsporna była również konieczność pominięcia przy wyliczeniu dochodu kwoty uzyskanej przez skarżącą w 2016 r. z tytułu umowy zlecenia zawartej z T. D. w okresie od 28 listopada 2016 r. do 9 stycznia 2017 r., ze względu na utratę tego dochodu. Tym samym dochód rodziny w 2016 r. wynosił 0 zł. Natomiast w 2017 r. strona uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia w A sp. z o.o. z siedzibą w W., który został pominięty w wyliczeniu dochodu ze względu na zakończenie zatrudnienia w dniu 12 marca 2017 r. W tym zakresie również nie ma sporu. Natomiast jako dochód uzyskany kwalifikowano dochód z tytułu zatrudnienia od 6 czerwca 2017 r. w B sp. z o.o. z siedzibą w S.. Z uwagi na fakt, że strona uzyskała ten dochód po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (tj. po roku 2016), Kolegium powiększyło dochód rodziny strony o kwotę osiągniętego przez stronę dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu – czyli za lipiec 2017 r. Jak wyżej wskazano strona kwestionuje tę kwalifikację eksponując brak zasady kontynuacji, ze względu na uzyskiwanie w kolejnych miesiącach niższych wynagrodzeń z tego samego źródła. Materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej ustawa). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Stosownie do art. 5 ust. 3-3d w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a (ust. 3). W przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny (ust. 3a). Łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym: 1) zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków; 2) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 11a, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków; 3) dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12 (ust. 3b). W przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a, jest niższa niż 20,00 zł, świadczenia te nie przysługują (ust. 3c). W przypadku osoby uczącej się przepisy ust. 3-3c stosuje się odpowiednio (ust. 3d). Cytowane przepisy wskazują na wagę prawidłowego wyliczenia dochodu, nie tylko w zakresie przekroczenia kryterium dochodowego, lecz również wysokości tego przekroczenia - w kontekście mechanizmu "złotówka za złotówkę". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Stosownie do art. 3 pkt 23 lit. c ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 24 lit. c ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W myśl art. 3 punkt 2 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Przepisy te modyfikują sposób obliczania dochodu w przypadku uzyskania lub utraty dochodu. W okolicznościach sprawy istotny jest art. 5 ust. 4, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W tym miejscu od razu trzeba wskazać, że ten przepis został zastosowany prawidłowo, gdyż przy wyliczeniu dochodu nie uwzględniono dochodu z tytułu umowy zlecenia zawartej z T. D. w okresie od 28 listopada 2016 r. do 9 stycznia 2017 r., ani dochodu z tytułu zatrudnienia w A sp. z o.o. z siedzibą w W., zakończonego w dniu 12 marca 2017 r. Istotny jest również art. 5 ust. 4b ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Kolegium zastosowało ten przepis w zakresie dochodu uzyskanego przez skarżącą z tytułu zatrudnienia od 6 czerwca 2017 r. w B sp. z o.o. z siedzibą w S.za lipiec 2017 r., czyli za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył ten przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik, gdyż bezpodstawnie zaliczył przedmiotowy dochód do kategorii dochodu uzyskanego, co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego. Sąd stwierdza, że z dokumentów zalegających w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że umowa z tym pracodawcą została zawarta do dnia 31 grudnia 2017 r. Prawo do świadczeń rodzinnych było ustalane na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Tym samym brak podstaw do powiększenia dochodu o dochód uzyskany w lipcu 2017 r. u tego pracodawcy, gdyż z dokumentów wynika, że dochód ten nie może być kwalifikowany jako dochód uzyskiwany w okresie, na który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Z żadnych ustaleń dowodowych nie wynika, że przedmiotowy dochód będzie uzyskiwany po dniu 31 grudnia 2017 r. – do 31 października 2018 r. Zasada kontynuacji została sformułowana w sposób pozwalający na powiększenie dochodu kwalifikowanego jako dochód uzyskany jedynie w przypadku uzyskiwania tego dochodu przez cały okres, na który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Obowiązek takiego odkodowania przepisu wynika nie tylko z jego literalnego brzmienia. Trzeba mieć również na uwadze okoliczność, iż ustawodawca zmienił treść tego przepisu w ten sposób, że odstąpił od kwalifikowania jako dochodu uzyskanego dochodu, który spełnia tylko wymóg uzyskiwania w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Do dnia 31 marca 2016 r. analizowany przepis obowiązywał w brzmieniu: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych". W poprzednim stanie prawnym wystarczającym więc było dla przyjęcia, że zasada kontynuacji została zachowana, aby w dniu orzekania dochód był dalej uzyskiwany. Zmiana nastąpiła w dniu 1 kwietnia 2016 r. mocą art. 41 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Od tej daty rozumienie zasady kontynuacji musi ulec zmianie. Prawodawca odstąpił od jej łączenia z uzyskiwaniem dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń; nakazał uznawać tę zasadę za spełnioną jedynie w przypadku uzyskiwania dochodu przez cały okres, na który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Nie ma podstaw do przyjęcia, że zasada kontynuacji jest spełniona w przypadku, gdy dokumenty wskazują, że umowa o pracę została zawarta na czas określony kończący się przed upływem okresu zasiłkowego, a z żadnych dowodów nie wynika, że dochód z tytułu tego zatrudnienia będzie uzyskiwany aż do 31 października 2018 r. Sąd stwierdza, że wadliwa kwalifikacja dochodu z tytułu zatrudnienia strony w B sp. z o.o. z siedzibą w S. jako dochodu uzyskanego, pomimo braku podstaw do przyjęcia, że została zachowana wymagana prawem zasada kontynuacji doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego art. 5 ust. 4b ustawy w związku z art. 5 ust. 1 ustawy poprzez nieprawidłowe wyliczenie dochodu, a wadliwość ta miała wpływ na wynik, gdyż pozbawiła skarżącą możliwości uzyskania wnioskowanego zasiłku rodzinnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ orzeknie z uwzględnieniem wyżej prezentowanej wiążącej oceny prawnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.