IV SA/Gl 260/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nauczycieli – zmiany regulaminu wynagradzania oddala skargę Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w S. dokonała zmiany regulaminu wynagradzania nauczycieli, przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...]. Zmiana polegała na ustaleniu wysokości minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli posiadających dyplom ukończenia studium nauczycielskiego, pedagogicznego studium technicznego, studium wychowania przedszkolnego oraz studium nauczania początkowego. Rada postanowiła, że stawka ta będzie równa stawce minimalnego wynagrodzenia zasadniczego jaka w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem z dnia 31 stycznia 2005 r.", przewidziana jest dla nauczycieli legitymujących się dyplomem ukończenia kolegium nauczycielskiego lub nauczycielskiego kolegium języków obcych. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. Nr 97 z 2006 r., poz. 674). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi S. i wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru zarzucił jej niezgodność z art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela, w zw. z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. Mianowicie art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela uzależnia wysokość wynagrodzenia nauczyciela od posiadanych kwalifikacji. Zasadę tę uwzględnia rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005 r., które w zakresie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego utworzyło cztery grupy nauczycieli według kryterium posiadanego przez nich wykształcenia. Zgodnie z tym rozróżnieniem nauczyciele posiadający dyplom ukończenia kolegium nauczycielskiego lub nauczycielskiego kolegium języków obcych, jak również tytuł zawodowy licencjata (inżyniera) bez przygotowania pedagogicznego, należą do 3 grupy, podczas gdy nauczyciele posiadający dyplom ukończenia studium nauczycielskiego, pedagogicznego studium technicznego, studium wychowania przedszkolnego lub studium nauczania początkowego, należą do 4 grupy określonej w rozporządzeniu jako "pozostałe wykształcenie". Ustalenie przez Radę Miejską dla nauczycieli z 4 grupy takiej samej stawki jak dla nauczycieli z 3 grupy jest sprzeczne z art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela, który zakłada zróżnicowanie wynagrodzenia dla grup nauczycieli legitymujących się różnym poziomem wykształcenia. Nie sprzyja to konieczności podtrzymywania i inicjowania mechanizmów wspierających podnoszenie kwalifikacji przez nauczyciela, a ponadto może rodzić słuszne protesty innych nauczycieli, którzy w celu uzyskania porównywalnych stawek płacowych ukończyli bardziej rozbudowane formy kształcenia. Założeniem prawodawcy było zaś motywowanie nauczycieli do rozwoju zawodowego poprzez podnoszenie kwalifikacji. Przyjęte w uchwale rozwiązanie stanowi przy tym modyfikację przepisu rozporządzenia, do czego Rada nie była uprawniona. Zdaniem skarżącego na wadliwość działania Rady wskazuje także § 11 rozporządzenia, który dopuścił zrównanie stawek obu wymienionych grup nauczycieli tylko do dnia 31.VIII.2006 r. Organ nadzoru zarzucił, że zrównanie owych stawek sprzeczne jest z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Przy uwzględnieniu wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej równość ta wymaga uwzględnienia cech relewantnych podmiotów w zakresie przyznawanych im uprawnień. W końcu Wojewoda wskazał, iż nadanie uchwale mocy wstecznej zniweczyło skutek rozstrzygnięcia nadzorczego, którym stwierdzono nieważność wcześniejszej uchwały podjętej w omawianym przedmiocie. Takie postanowienie zaskarżonej uchwały narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę lex retro non agit. Nie występują przy tym przesłanki z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. Nr 68 z 2007 r., poz. 449), który dopuszcza nadanie takim aktom wstecznej mocy obowiązującej. Odpowiadając na skargę organ samorządu terytorialnego postulował jej oddalenie. Podniósł, że możliwość podwyższenia minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego przewiduje art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela. Podwyższenie tych stawek tylko wobec jednej grupy nauczycieli nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 30 ust. 2 tej Karty, gdyż wysokość rzeczywistego wynagrodzenia nauczyciela zależy od różnych czynników, które musi uwzględnić pracodawca, a nie organ prowadzący. Ten z kolei organ samodzielnie decyduje w zakresie podwyższania minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego. Moc regulaminu jako aktu prawa miejscowego jest zrównana z rozporządzeniami wykonawczymi ministra, regulującymi określone składniki wynagrodzenia nauczycieli. Jako uzasadnienie merytoryczne zaskarżonej uchwały odpowiadający na skargę wskazał, że wymieniona w uchwale grupa nauczycieli jest nieliczna, obejmuje nauczycieli często w wieku przedemerytalnym, z bogatym doświadczeniem pedagogicznym, dla których podnoszenie kwalifikacji nie zawsze jest możliwe (wiek, stan zdrowia, uwarunkowania rodzinne). Uchwała nie uniemożliwia pracodawcy zróżnicowania wynagrodzeń według kryteriów z art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela. Nie narusza więc art. 32 Konstytucji. Jako korzystna dla grupy nauczycieli, których dotyczy, nie narusza też ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż stosownie do art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy przez organ nadzoru przepisy szczególne, zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, przewidują dodatkowe ograniczenie. Z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy wynika bowiem, że organ nadzoru może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Tymczasem tego rodzaju okoliczność nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Mianowicie Wojewoda zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie art. 30 ust. 2 Karty Nauczyciela. Mówi on o czynnikach, od których ma być uzależniona m.in. wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela. Jest to przepis ogólny, którego dyrektywy winne być uwzględnione zarówno w przepisach szczególnych, jak i przy ustalaniu przez pracodawcę wynagrodzenia konkretnego nauczyciela. Przepis ten nie reguluje jednak w ogóle kwestii minimalnego wynagrodzenia nauczycieli, w związku z czym nie może stanowić wzorca kontroli legalności przepisów uchwalonych w tym przedmiocie. Bez dalszych przepisów art. 30 Karty w ogóle nie byłoby mowy o minimalnych stawkach wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli. Stawki te pojawiają się w ust. 5 tego artykułu, w którym określenie ich wysokości powierzono właściwemu ministrowi. W przepisie tym nakazano ministrowi uwzględnić także te wszystkie elementy, od których w ust. 2 uzależniono wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela. Takie powtórzenie potwierdza, że art. 30 ust. 2 nie dotyczy kwestii minimalnych stawek wynagrodzenia, w związku z czym zarzut jego naruszenia należy uznać za chybiony. Zresztą sam skarżący stawia ów zarzut w istocie przez pryzmat przepisów rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r., wydanego na podstawie delegacji właśnie z m.in. art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Natomiast możliwość podwyższenia minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego przez organy prowadzące szkoły dopuszcza art. 30 ust. 10, przy czym ust. 10a tego artykułu nakazuje, by odbywało się to w trybie określonym w art. 6, a więc w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia. Faktycznie problem polega zatem na tym, czy przy realizacji uprawnienia z art. 30 ust. 10 organ prowadzący szkołę ma obowiązek zwiększyć minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego wszystkim nauczycielom, ściśle według kryteriów poziomu wykształcenia i stopni awansu zawodowego określonych w rozporządzeniu, czy też może te kryteria zmodyfikować. Organ nadzoru w istocie opowiedział się za tym pierwszym wariantem. Stanowiska tego jednak nie można zaaprobować. Otóż delegacje ustawowe z art. 30 ust. 5 i ust. 10 są odrębne i skierowano je do różnych podmiotów. Pierwsza obliguje właściwego ministra do określenia minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego. Oznaczenie tych stawek w rozporządzeniu oznacza tylko tyle, że przyznając wynagrodzenie konkretnemu nauczycielowi pracodawca nie może bazować na wynagrodzeniu zasadniczym niższym niż te z rozporządzenia. Natomiast w oparciu o delegację z art. 30 ust. 10 jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę, może samodzielnie podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego, a zatem według własnego uznania uprawniona jest do odstąpienia od stawek z rozporządzenia na korzyść nauczycieli. Zakres i sposób realizacji tego upoważnienia ustawowego pozostawiony jest samodzielnej ocenie tej jednostki. Nie oznacza to pełnej dowolności, ale dopuszcza inne rozwiązania niż przyjęte w rozporządzeniu. W orzecznictwie podkreśla się, że w granicach chronionej konstytucyjnie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego mieści się również swoboda kształtowania wynagrodzeń nauczycieli, co pozwala np. na podwyższenie minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego nawet wąskiej grupie nauczycieli, np. lektorom języka angielskiego (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 21.III.2007 r. sygn. akt IV SA/Po 54/07, dostępny w internecie). Sąd w obecnym składzie popiera ten kierunek wykładni. Tak więc należy uznać za dopuszczalne każde podwyższenie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego, które uwzględnia kryteria sformułowane w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Te kryteria stanowią zatem miernik oceny legalności zaskarżonej uchwały, a nie przepisy rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Tymczasem zakwestionowana w skardze regulacja polega na podwyższeniu minimalnej stawki dla części nauczycieli, których rozporządzenie kwalifikuje do ostatniej grupy według poziomu wykształcenia do wysokości stawki należnej grupie bezpośrednio wyższej. W rezultacie tego zabiegu w dalszym ciągu pozostają cztery grupy według poziomu wykształcenia, a jedynie uległ zmianie skład dwóch ostatnich grup, a zróżnicowanie według stopnia awansu zawodowego w ogóle nie uległo zmianie. Oceniając lokalą sytuację organ samorządowy mógł zwiększyć minimalną stawkę nauczycielom posiadającym dyplom ukończenia studium nauczycielskiego, pedagogicznego studium technicznego, studium wychowania przedszkolnego oraz studium nauczania początkowego. W odpowiedzi na skargę przedstawiono zresztą racjonalne motywy tego działania. Można byłoby się zastanawiać, czy poziom rzeczywistych umiejętności wymienionych nauczycieli, "często w wieku przedemerytalnym z bogatym doświadczeniem pedagogicznym", nie jest wyższy niż np. zakwalifikowanego w rozporządzeniu do 3 grupy licencjata (inżyniera) bez przygotowania pedagogicznego. W żadnym razie nie można jednak dopatrzyć się w regulacji zaskarżonej uchwały naruszenia dyspozycji art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Tym bardziej chybione są postawione przez skarżącego zarzuty natury konstytucyjnej. Zarzut naruszenia zasady równości został sformułowany wręcz w sposób paradoksalny, skoro według skarżącego polega ono na zrównaniu wynagrodzenia. Na gruncie art. 32 Konstytucji można ewentualnie w niniejszej sprawie rozważać zasadę niedyskryminacji (ust. 2), a więc czy podwyższenie stawki tylko jednej grupie nauczycieli nie dyskryminuje pozostałych. Przeciwko takiej tezie należy właściwie odwołać się do tych samych argumentów, jakie zostały użyte w odniesieniu do art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Zauważyć można dodatkowo, iż relewantnymi cechami charakteryzują się nauczyciele objęci omawianą uchwałą, którzy posiadają zbliżone wykształcenie, przemawiające – według organu samorządowego za podwyższeniem im minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego. Jednocześnie podwyższenie to nie wpływa ujemnie na sferę praw pozostałych nauczycieli. Poza tą sferą pozostają subiektywne odczucia, które mogą się pojawić u poszczególnych nauczycieli, aczkolwiek podnoszone w tej mierze przez skarżącego obawy mają charakter czysto spekulatywny. Odwoływanie się w skardze do poprzedniego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie poddanego merytorycznej kontroli sądowej, czy też do przesłanek z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jest już o tyle bezskuteczne, że sam art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wymaga, by przepisy regulaminu wynagradzania nauczycieli obowiązywały w ciągu całego roku. Wbrew stanowisku skarżącego należy przy tym stwierdzić, że nadaniu uchwale wstecznej mocy obowiązującej nie sprzeciwiają się zasady demokratycznego państwa prawa, skoro nie nakłada ona żadnych ciężarów lub obowiązków, a jedynie na korzyść określonej grupy obywateli zmienia warunki wynagradzania za pracę. Praktycznie chodzi zresztą o zachowanie dotychczasowego stanu rzeczy, skoro z mocy § 11 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. owe wyższe stawki przysługiwały tej grupie do dnia 31.VIII.2006 r. W konsekwencji powyższych rozważań trzeba przyjąć, że zaskarżona uchwała nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji wymienionego rozporządzenia (jak to zakłada skarga), lecz zgodna jest z zakresem zadań i kompetencji organu prowadzącego szkołę, będącego jednostką samorządu terytorialnego. Z urzędu zauważyć przyjdzie pewne uchybienia w zaskarżonej uchwale. Nie powołano w niej art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela, który jest właściwą podstawą prawną podwyższenia minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli. Nie powołano też przepisów upoważniających do wydania aktów prawa miejscowego. Jednakowoż zamieszczenie w uchwale obowiązku jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. świadczy o nadaniu jej rangi prawa miejscowego i ta okoliczność była bezsporna, skoro Wojewoda dokonał publikacji uchwały. Uchybienia te nie mają więc cech istotnego naruszenia prawa, a więc nie prowadzą do nieważności uchwały. Mając powyższe względy na uwadze, z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. SJ/