IV SA/Gl 261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla P.G. na okres od 1 października 2010r. do 30 września 2011r. w wysokości po 600 zł miesięcznie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż o stwierdzenie nieważności swojej decyzji wystąpił Wójt Gminy W., gdyż niewłaściwie przyznał stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 500 zł, biorąc pod uwagę wyrok orzekający o utrzymaniu w mocy obowiązku alimentacyjnego, nie określający wysokości tego obowiązku. Dopiero w dniu [...]r., a więc po wydaniu decyzji, na mocy której przyznano na rzecz P.G. świadczenia dowiedział się, iż obowiązek alimentacyjny został ustalony wysokości po 300 zł miesięcznie. Kolegium uznało, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Nie zbadano w sposób należyty dostarczonego przez stronę protokołu z posiedzenia Sądu Rejonowego, z którego wynikała wysokość ustalonych na mocy ugody alimentów w kwocie 300 zł. Nie wyjaśniono nadto rozbieżności pomiędzy sygnaturami sprawy zakończonej ugodą sądową i sprawy powoływanej przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Spowodowało to wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło stwierdzenie, iż organ I instancji nie ma podstaw do żądania od strony zwrotu wypłaconych już świadczeń, gdyż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa nastąpiło z winy organu. W powołaniu na opisaną decyzję Wójt Gminy W. wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...] w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powołał się na art. 2 pkt 7c, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz. 7). W decyzji tej ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako 1200 zł i określił, iż odsetki ustawowe naliczane są do pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty do dnia spłaty. Powołując się na definicję nienależnego świadczenia zawartą w art. 2 pkt 7c wymienionej wyżej ustawy organ wskazał, iż termin ten oznacza minn. świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie. Wskazując na brzmienie art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy Wójt stwierdził, iż osoba, która nienależnie pobrała świadczenie jest zobowiązana do jego zwrotu, co uzasadnia żądanie od strony wypłaconego jej za okres od października 2010r. do marca 2011r. świadczenia ponad kwotę 300 zł miesięcznie. Organ podniósł, iż strona świadoma była, w jakiej wysokości przyznane zostały przez sąd alimenty, pobierała poprzednio zaliczkę alimentacyjną w wysokości 300 zł i znany był jej zapis zawarty w art. 10 w/w ustawy. Mimo tego nie zgłosiła faktu zawyżenia jej wypłaty świadczenia. W świetle tych faktów, a nadto w świetle stanowiska prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 826/09 organ uznał, iż strona pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego wiedząc, iż się jej ono nie należy, co jest równoznaczne z nienależnie pobranym świadczeniem. W uzasadnieniu decyzji pouczono stronę, iż po myśli art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przysługuje jej uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, rozłożenia tej płatności na raty względnie odroczenia terminu jej zapłaty. K.G., działając w imieniu małoletniego syna, P.G., odwołała się od decyzji Wójta Gminy W. Wskazała na wyrażone w decyzji wydanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stanowisko, iż organ I instancji nie ma podstaw do żądania od strony zwrotu wypłaconych już świadczeń, gdyż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa nastąpiło z winy organu. Strona to wyjaśniła, iż złożyła wszystkie niezbędne dokumenty organowi i pozostawała w przekonaniu, co do słuszności wypłacanych jej synowi świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją Nr [...] z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Wyjaśniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż działanie organu I instancji polegające na przerzuceniu odpowiedzialności za swoje błędy na stronę nie odpowiada wymogom wynikającym z zasady praworządności sformułowanej w art. 6 K.p.a., a także w art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu odwoławczego strona wypełniła wszystkie wymagane od niej obowiązki składając zgodnie z treścią art. 15 ust. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych dokumentację, z której wynikało wprost, że organ powinien przyznać świadczenie w kwocie wynikającej z protokołu ugody sądowej. Podniesiono, iż błąd organu nie poległ na wydaniu tylko jednej wadliwiej decyzji lecz dotyczył trzech okresów zasiłkowych. Od decyzji tej Prokurator Rejonowy w Ż. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W zarzutach wskazał naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 105 K.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a polegało na błędnym przyjęciu, że decyzja organu I instancji stała się bezprzedmiotowa. Zarzucił także obrazę art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji jej pełnej podstawy prawnej i w konsekwencji tego brak jej uzasadnienia prawnego z powołaniem na konkretne przepisy. Zdaniem Prokuratora Rejonowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było wskazać w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 2 pkt 7 i art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także art. 105 K.p.a. Brak wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej utrudnia, zdaniem skarżącego, polemikę z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. skarżący stwierdził, iż przepis ten nigdy nie może stanowić samodzielnej podstawy umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wywodzić ją bowiem należy z art. 105 K.p.a. Tymczasem Kolegium nie określiło, czy chodzi o przesłankę umorzenia, o której mowa w art. 105 § 1 czy § 2 K.p.a. i nie wyjaśniono w czym upatruje się bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przed organem I instancji ani też kiedy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych Prokurator Rejonowy zauważył, iż postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeśli sprawa, która miała być załatwiona z drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej albo utraciła taki charakter w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeśli przyczyna tego zostaje wykryta w toku postępowania. W drugim natomiast przypadku przyczyna bezprzedmiotowości pojawia się po wszczęciu postępowania ale przed jego zakończeniem. Zdaniem skarżącego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie zaistniały żadne przesłanki podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na umorzenie przez organ odwoławczy postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko. Ponownie stwierdziło, iż w sprzeczności z zasadą praworządności pozostaje przenoszenie na stronę postępowania odpowiedzialności za błędy organu. Dodatkowo podniesiono, że uprawnionym do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest zawsze dziecko, które byłoby zobowiązane do zwrotu wypłaconych świadczeń z powodu błędnego postępowania organu i niewyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi wszczyna skutecznie wniesiona skarga. Jednakże po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r.Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U z 2012r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zawartymi w niej zarzutami i oceniają legalność decyzji również z urzędu. Zaskarżona decyzja kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odpowiadała prawu. W konsekwencji tego skarga została uwzględniona, jednak jej uwzględnienie nastąpiło zasadniczo z powodów dostrzeżonych przez Sąd w ramach działania ex officio. Ustawa z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r. Nr 1 poz. 7), zwana dalej ustawą, zawiera w swej treści definicję legalną pojęcia nienależnie pobranego świadczeniu, które oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części; b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, Zważyć przyjdzie, że stanowisko organu I instancji, co do tego, że osoba, która pobrała świadczenie nienależne z funduszu alimentacyjnego jest obowiązana do ich zwrotu jest generalnie słuszne w aspekcie w art. 23 ust.1 ustawy. Po jego myśli osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Konstatacja ta jednak, w każdej z rozpatrywanych przez organ spraw w tym przedmiocie, musi być poprzedzona analizą stanu faktycznego pozwalającą uznać za niewątpliwe, że osoba, pobierająca świadczenie powinna mieć świadomość jego "niezależności" i nic nie czyni w kierunku zmiany tego stanu rzeczy. Z treści powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", przy czym pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 1073/10). Nie jest zatem możliwe orzekanie o zwrocie pobranego świadczenia (nawet wtedy, gdy w myśl definicji legalnej, stanowiło ono nienależnie pobrane świadczenie), jeżeli brak jest winy umyślnej lub zaniedbania po stronie osoby pobierającej świadczenie. Na gruncie prawa publicznego obowiązuje zasada nakazująca organowi administracji publicznej najpierw zadbać o należyty stan świadomości prawnej strony, a dopiero po wypełnieniu tego obowiązku – nakładać na niesumiennych świadczeniobiorców ciężary, które ustawodawca związał z nieprawidłowym sposobem wykonywania prawa do świadczenia (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65-69). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, iż przy ustalaniu uprawnienia małoletniego P.G. miało miejsce zaniedbanie organu I instancji, niestarannie kontrolującego dokumentację zgromadzoną, co wywołało konieczność usunięcia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji przyznającej stronie uprawnienia. Skutki rażącego naruszenia prawa polegającego w istocie rzeczy na nieprawidłowym wykonywaniu obowiązków po stronie pracowników organu, nie mogą w żadnym wypadku wpływać negatywnie na sytuację strony postępowania. Wręcz przeciwnie, w takich wypadkach wchodzić może w rachubę możliwość wystąpienia strony o odszkodowanie należne ex delicto. Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Powołać się tu można także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego, iż nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 312/09 publ. LEX nr 577318). Podkreślić nadto trzeba, że zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, iż dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Ld 46/08 publ. LEX nr 489243 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r.sygn. akt SA/3196/03 publ. LEX nr 159925). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedwcześnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za bezprzedmiotowe obciążenie matki małoletniego uprawnionego do alimentów obowiązkiem zwrotu wypłaconego na jego rzecz świadczenia. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nie istnieje szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa..., s. 212). Tymczasem Organ I instancji podniósł, iż strona świadoma była, w jakiej wysokości przyznane zostały przez sąd alimenty, pobierała poprzednio zaliczkę alimentacyjną w wysokości 300 zł i znany był jej zapis zawarty w art. 10 w/w ustawy. Mimo tego nie zgłosiła faktu zawyżenia jej wypłaty świadczenia. Stanowisko organu I instancji znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w postępowaniu przed organem i instancji materiale dowodowym. Natomiast stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, co do tego, że K.G. pozostawała w przekonaniu, co do słuszności wypłacanych jej synowi świadczeń, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na obalenie twierdzeń organu i instancji uznać należy, jako twierdzenie o charakterze arbitralnym. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń, skutkujące obowiązkiem ich zwrotu przez adresata decyzji stanowi zasadę mającą prawne umocowanie. Dopóki zatem nie zostanie w sposób niewątpliwy ustalone, że nie nastąpiło świadome pobranie nienależnego świadczenia, zasada zwrotu nienależnie pobranych świadczeń musi obowiązywać. Odnosząc się do zarzutów skargi należy przypomnieć, iż po myśli art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne właśnie z tytułu wystąpienia przesłanek wymienionych w treści art. 105 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; por. także wyrok NSA z dnia 9 lutego 1999 r., III SA 1591/98, niepubl.). Dywagacje zawarte w skardze, co do konieczności wskazania, czy organ oparł się na § 1 i czy § 2 art. 105 K.p.a są w stanie faktycznym sprawy bezzasadne. Dopuszczalność fakultatywnego umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 2 K.p.a. dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony, a o jego umorzenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie zostało ono wszczęte. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w sprawie. Pozostałe, przedstawione w skardze uchybienia, nie mogły również, same w sobie prowadzić do uwzględnienia skargi. Brak wymienienia w decyzji podstawy prawnej, jeśli istnieje ona w rzeczywistości pozwalając na podjęcie stosownej decyzji (a co do tego skarżący nie miał wątpliwości), nie powoduje konieczności usunięcia takiej decyzji z obrotu prawnego. Jednakże kontrola zaskarżonej decyzji wykazała uchybienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Bez należytego wyjaśnienia przesłanek wymaganych dla możliwości odstąpienia od zasady obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uznano ten obowiązek za bezprzedmiotowy. W tym stanie rzeczy orzeczono po myśli wskazanego przepisu, jak w sentencji.