IV SA/Gl 261/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. na podstawie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.) wymierzył K.M. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych w okresie od stycznia 2015 r. do października 2015 r. w sklepach mieszczących się w R. przy ul. [...] oraz w Ż. przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wynikało z ustalenia, że strona w wymienionym okresie jako sprzedawca we wskazanych sklepach wprowadzała do obrotu produkty, co do których wykonane badania fizyko-chemiczne potwierdziły, że są środkami zastępczymi w rozumieniu powołanej ustawy. Kolejne kontrole przeprowadzone w sklepach powodowały jedynie to, że zmieniały się spółki prowadzące w tych sklepach działalność gospodarczą, natomiast strona była przez nie niezwłocznie zatrudniana na tym samym stanowisku, w tym samym charakterze i sprzedawała te same lub podobne produkty. Miała ona świadomość uczestniczenia we wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych. Bez znaczenia dla jej odpowiedzialności jest to na jakich zasadach była zatrudniona, aczkolwiek nie przedstawiła umów o pracę. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organ wziął pod uwagę w szczególności możliwą ilość wprowadzanych do obrotu środków zastępczych oraz okres czasu w jakim następował ten proceder, odbywający się w centrum miasta przez cały tydzień. Karę w dolnej wysokości przewidzianej w art. 52 a ust. 1 cyt. ustawy uznano za odpowiednią. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ nie udowodnił używania przedmiotowych produktów jako środków zastępczych, prezentując też pogląd, iż udostępnienie tych środków konsumentom nie stanowi wprowadzania do obrotu. Zakwestionował ustalenie o zagrożeniu dla życia i zdrowia oraz ustalenie o prowadzeniu przez skarżącą działalności gospodarczej. Skarżąca podważała nadto prawidłowość kontroli prowadzonych wobec przedsiębiorców ją zatrudniających uważając w konsekwencji dokumenty wytworzone w wyniku tych kontroli za pozbawione mocy dowodowej. W tym aspekcie zarzuciła też zastosowanie art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mimo braku notyfikacji, a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Organ odwoławczy przede wszystkim podkreślił, że uczestniczenie skarżącej w obrocie (sprzedaży) środkami zastępczymi zostało stwierdzone w trakcie kontroli sanitarnych przeprowadzonych w obecności skarżącej oraz funkcjonariuszy Policji. Za bezprzedmiotowe uznał zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o swobodzie gospodarczej, które nie były w tym postępowaniu stosowane. Kwestionowanie przez skarżącą zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi przez sprzedawane przez nią produkty organ uznał za niezrozumiałe w kontekście powszechnej wiedzy o właściwościach środków zastępczych, jakimi są te produkty – co wykazały w sposób nie budzący wątpliwości opinie laboratorium analityczno-kryminalistycznego FEDA. Przytaczając definicję z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ wskazał, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych polega na ich udostępnianiu osobom trzecim, bez względu na to, czy są oni ich konsumentami. Stanowisko to poparł orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenie wprowadzenia do obrotu omawianych środków skutkuje wymierzeniem kary z art. 52 a tej ustawy. W stosunku do skarżącej została ona określona w dolnej ustawowej wysokości, w związku z czym zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. Z kolei organy nie stwierdziły, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, natomiast dowody zebrane w trakcie kontroli dokonywanych przez uprawnione osoby, mogły być wykorzystane w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał wymierzenie kary pieniężnej za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania. Skarżąca zasadniczo powtórzyła zarzuty i argumenty z odwołania, dodatkowo wskazując na pominięcie przez organ odwoławczy kwestii braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a ust. 2 art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej jest to istotny problem, gdyż w sytuacji gdyby ten przepis nie był stosowany, to organ sanitarny musiałby zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Przeprowadzenie jej niezgodnie z przepisami powoduje niemożność wykorzystania uzyskanych w jej trakcie dowodów w żadnym toczącym się postępowaniu, o czym stanowi art. 77 ust. 6 tej ustawy. Dalej skarżąca wywodziła, że sprzedawane produktu nie były przeznaczone do spożycia, a więc nie stanowiły środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, przy czym przytoczyła ten przepis w brzmieniu nie uwzględniającym zmiany dokonanej ustawą nowelizacyjną z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 875). Zdaniem skarżącej nie podlega ona karze pieniężnej, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej, a jako pracownik musi wykonywać polecenia pracodawcy. Możliwość odmowy wykonywania takiego polecenia odniósła wyłącznie do przypadków, gdy miałoby dojść do popełnienia czynu zabronionego w pojęciu prawa karnego. Jak już wcześniej zostało wskazane, w pozostałym zakresie skarga powieliła argumentację odwołania. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie podlega notyfikacji wymaganej art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., gdyż nie jest przepisem technicznym w rozumieniu tej dyrektywy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Oparta jest ona na całkowicie chybionych zarzutach, natomiast z urzędu Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień podważających jej legalność, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm., zwanej dalej u.p.n.). Zgodnie z art. 52a ust. 1 u.p.n., kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.0000 zł. Przedmiotową karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 52a ust. 2). Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Ustawodawca w art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Wskazać należy, że przepisy art. 44b i 52a u.p.n. zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 213, poz. 1396) zmieniającą przedmiotową ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że prócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia życia i zdrowia jednostki. Ponadto przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a ust. 4 wskazują, że do kary, o której mowa w ust.1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a organowi inspekcji sanitarnej przysługują uprawnienia organu podatkowego, a wyegzekwowana kara pieniężna stanowi dochód budżetu państwa. Wskazać należy, że art. 52a u.p.n. funkcjonuje aktualnie obok wcześniejszych postanowień ustawy, przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje udzielanie innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 u.p.n., że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 u.p.n. przewiduje środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w razie ustalenia, że wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 u.p.n. organ inspekcji sanitarnej obowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że na gruncie postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie tylko osobom trzecim, które nie są konsumentami tych środków. Zdaniem Sądu pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). Organ inspekcji sanitarnej prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Ocena, w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. Niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n.. W konsekwencji w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a u.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., ponieważ ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków. Z tej racji nie ma także zastosowania zasada interpretacyjna wykluczająca na gruncie jednego aktu prawnego nadawanie takim samym wyrażeniom odmiennego znaczenia. W przekonaniu składu orzekającego wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) od części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13, a także w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 2965/13 (dostępne na stronie http:/orzeczenia.ms.gov.pl). Zarzuty i wywody skargi wskazujące na naruszenie art. 27 ustawy o inspekcji sanitarnej oraz art. 4 pkt 27 u.p.n. wynikają m.in. z przytoczenia przez skarżącą nieaktualnej treści tego ostatniego przepisu. Jak już wcześniej podano ustawa nowelizacyjna z dnia 24 kwietnia 2015 r. nadała nowe brzmienie definicji środka zastępczego, obowiązujące od dnia 1 lipca 2015 r., a więc mające zastosowanie także w niniejszym postępowaniu – stosownie do art. 6 i 10 tej ustawy. Skoro według nowej wersji środkiem zastępczym jest produkt, który może być użyty, a nie – jak dotychczas – jest używany, to bezprzedmiotowe są uwagi skarżącej co do tego, czy organy wykazały faktyczne użycie produktów przez konsumentów oraz powołujące się na zapisy na etykietach tych produktów. Bezprzedmiotowe są również zarzuty bazujące na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym względzie skarżąca jest niekonsekwentna, skoro akcentuje także, że nie prowadzi działalności gospodarczej, co jest przecież zbieżne z ustaleniami organów. W takiej jednak sytuacji nie może ona skutecznie przytaczać przepisów wymienionej ustawy, mającej zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców. Dotyczy to zatem także kwestii notyfikacji związanej z art. 79 ust. 2 pkt 4a oraz oceny prawidłowości kontroli działalności gospodarczej w aspekcie art. 77 ust. 6 tej ustawy, odnoszącym się właśnie wyłącznie do kontrolowanego przedsiębiorcy. Natomiast podstawą prawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej był przepis art. 52a u.p.n. i tylko przesłanki w nim zawarte wymagały ustaleń i oceny organów administracyjnych. Tymczasem ustaliły one w sposób niewątpliwy, że skarżąca wprowadziła do obrotu środki zastępcze. O obowiązującej w czasie rozstrzygania sprawy przez organy definicji "środka zastępczego" z art. 4 pkt 27 u.p.n. była już wcześniej mowa. Natomiast właściwości fizyko-chemiczne produktów sprzedawanych przez skarżącą, a pobranych przez organ sanitarny w toku wielokrotnych kontroli, zostały jednoznacznie zakwalifikowane, jako odpowiadające charakterowi środków zastępczych w wydanych opiniach biegłych kompetentnej placówki badawczej. Skarżąca nawet nie próbowała podważać tych opinii. Stosownie do art. 75 § 1 kpa wyniku przeprowadzonych badań należało włączyć do materiału dowodowego, gdyż w sposób oczywisty miały one znaczenie dla wyjaśnienia istoty sprawy. Drugą zasadniczą kwestią jest to, czy sprzedawca może być uznany za osobę wprowadzającą środki zastępcze do obrotu. Chociaż stawianie takiego pytania może budzić zdumienie, jednak należy na nie odpowiedzieć z uwagi na stanowisko skarżącej. Otóż zgodnie z art. 4 pkt 34 u.p.n. wprowadzeniem środków zastępczych do obrotu jest ich udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie. Podobnie jak bez znaczenia jest rola i status tych osób trzecich w procesie dystrybucji owych środków, tak i karze pieniężnej podlega każda osoba uczestnicząca w procederze wprowadzania środków zastępczych do obrotu, gdyż wymierza się ją każdemu podmiotowi udostępniającemu te środku osobom trzecim (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14, dostępny w internecie). Z punktu widzenia normy art. 52a u.p.n. obojętne jest zatem zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ja stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym karze pieniężnej podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. Rola i status poszczególnych osób może mieć natomiast znaczenie przy ustalaniu wysokości kary. Zaznaczyć wypadnie wyraźnie, że nie ma żadnych powodów do zastosowania jakiejś ścieśniającej wykładni w powyższym zakresie. Przeciwnie – wyklucza ją szczególna szkodliwość obrotu środkami zastępczymi, których używanie przeważnie przez młodych ludzi, rujnuje ich zdrowie i funkcjonowanie w społeczeństwie, a nawet prowadzi do tragedii, o których często informują media. Tak więc bezskuteczne jest powoływanie się przez skarżącą na to, że dokonywała sprzedaży przedmiotowych środków zastępczych jako pracownik zatrudniony przez przedsiębiorcę. Odpowiedzialności sprzedawcy nie różnicuje też miejsce dokonywania transakcji handlowych. Można przykładowo przedstawić hipotetyczną sytuację, w której diler handluje "dopalaczami" na bazarze, czy też w innym miejscu poza placówką handlową, i w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej przedstawia umowę o pracę lub umowę zlecenia podnosząc, że działał jedynie w ramach tego zatrudnienia. Raczej trudno sobie wyobrazić, by tego rodzaju linia obrony mogła zostać zaaprobowana. Nie ma uzasadnionych racji, by odmiennie traktować pracownika sklepu uczestniczącego w sprzedaży środków zastępczych i mającego wiedzę o ich faktycznym przeznaczeniu. W stosunku do skarżącej można dopowiedzieć, że była w pełni świadoma co do sprzedaży "dopalaczy", co wynika z protokołów kontrolnych. Natomiast całkowicie chybione jest powoływanie się przez nią na art. 100 § 1 Kodeksu pracy. Właśnie w oparciu o ten przepis była ona zobowiązana do odmowy wykonania polecenia pracodawcy, o ile nakazywał jej sprzedaż środków zastępczych. Wspomniany przepis nakazuje bowiem wykonanie tylko poleceń, które nie są sprzeczne z przepisami prawa. Wbrew wywodom skargi sprzeczność z przepisami prawa nie ogranicza się do norm prawa karnego, penalizujących czyny zabronione. Wymóg zgodności polecenia z prawem obejmuje bowiem wszelkie gałęzie prawa. Tymczasem zakaz wprowadzania środków zastępczych do obrotu wynika z samego art. 52a u.p.n., skoro zakłada on karanie tego procederu, a wprost sformułowany został w art. 44b ust. 1 tej ustawy. Polecenie złamania tego zakazu jest zatem bez wątpienia sprzeczne z prawem. Skarżąca była więc nie tylko uprawniona, ale i zobligowana do odmowy wykonania takiego polecenia. Skoro tego nie uczyniła i uczestniczyła w wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu, to nałożenie na nią kary z art. 52a u.p.n. było prawidłowe. Wymiar tej kary nie wymaga omawiania, gdyż nałożono ją w minimalnej wysokości, jaką przewiduje ten przepis. Ponieważ sprawa została przez organy wyjaśniona w sposób pozwalający na dokonanie przedstawionych w decyzjach ustaleń, a wydane rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego, dlatego na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. ec