IV SA/Gl 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta R. przyznał D. C. zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 150 zł., z wypłatą w miesiącu grudniu 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 3 grudnia 2012r. strona zwróciła się z wnioskiem o środki pieniężne na żywność na grudzień 2012 r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 271 zł. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2012 r. ustalono, że D. C. zamieszkuje i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Strona jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. W miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku jej dochód stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości 183,28 zł. oraz zasiłek okresowy w wysokości oraz zasiłek okresowy w wysokości 358,72 zł., łącznie 542 zł. W listopadzie 2012 r. strona poniosła wydatki związane z utrzymaniem mieszkania dokonując wpłaty fundusz mieszkaniowy 118,83 oraz opłaciła rachunek za telefon w wysokości 50 zł. W ocenie organu pierwszej instancji D. C. spełnia kryterium dochodowe do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Strona jest osoba samotnie gospodarującą, stąd w jej przypadku kryterium dochodowe wynosi 813 zł (542 zł. plus 271 zł.). Podkreślono, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zasadą jest udzielanie świadczenia w postaci posiłku, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie ma takiej możliwości lub gdy pomoc w tej formie byłaby nieuzasadniona z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, pomoc może być udzielona w formie świadczenia pieniężnego - zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także w formie świadczenia rzeczowego. Stronie proponowano pomoc w formie posiłku, ale zdecydowanie odmówiła jej przyjęcia, argumentując tym, że jest osobą samodzielną, dysponującą własna kuchnią i może sama przygotowywać sobie posiłki, a nie korzystać ze zbiorowych form żywienia. Wobec tego organ pierwszej instancji postanowił przyznać jej świadczenie pieniężne w podanej wyżej wysokości, podczas gdy zdaniem D. C. świadczenie to powinno stanowić równowartość różnicy między jej dochodem a kryterium dochodowym uzasadniającym jego (150 % kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej) tj. 271 zł. Prezydent podkreślił, iż pomoc na wyżywienie przyznawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznając zasadność udzielenia pomocy finansowej na żywność w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" organ zobowiązany jest zaspokoić zgłoszoną potrzebę w części, stosownie do posiadanych możliwości finansowych. Stwierdzono, że strona objęta jest systematycznym wsparciem ze strony OPS w R. Oprócz zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości, otrzymuje także okresowo wsparcie w formie zasiłków celowych bądź świadczenia pieniężnego na zakup żywności oraz dodatku mieszkaniowego. Wartość tej pomocy w listopadzie 2012 r. wynosiła 692 zł. W odwołaniu D. C. zarzuciła organowi pierwszej instancji, iż przyznano jej świadczenie w kwocie 150 zł. na miesiąc grudzień, co daje 5 zł. dziennie. Jest to wysoce niewystarczające dla osoby samotnie gospodarującej. Ponadto kwota ta musi wystarczyć także na zakup środków czystości. Zwraca uwagę na swoją trudną sytuację życiową i materialną. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W części pierwszej uzasadnienia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżyło stan faktyczny oraz prawny występujący w sprawie. Dalej wskazało na zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz wieloletniego programu dożywiania. W szczególności zaakcentowano, że ustawodawca nie określił wysokości świadczeń lecz pozostawił to uznaniu organowi administracji podejmującemu w danej sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ winno ono uwzględniać zarówno sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, jak również możliwości, którymi dysponuje administracja publiczna. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji merytorycznie jest poprawna i zasługuje na utrzymanie w mocy. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego tego, że przyznana pomoc wynosi 5 zł dziennie zaznaczono, że wysokość świadczenia pieniężnego powinna stanowić ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku. Jak wynika z akt sprawy wartość jednego gorącego posiłku wydawanego w stołówce wynosiła w 2012 r. 4,98 zł. Jednocześnie D. C. otrzymuje zasiłek okresowy oraz dodatek mieszkaniowy. Uznano więc, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego stanowi uzupełnienie pomocy otrzymywanej w formie zasiłku okresowego oraz, że realizuje cel wskazany w art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiący o konieczności zapewnienia jednego gorącego posiłku dziennie osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek strony, jednakże w granicach i możliwościach finansowych OPS. Odnosząc się do treści odwołania stwierdzono, że przyznane świadczenie pieniężne powinno być przeznaczone na zakup żywności. Równocześnie strona ma prawo ubiegać się o pomoc pieniężną na inne cele. Nadto w przypadku ubiegania się o zaspokojenie określonej potrzeby nie musi ona być przez organ zaspokojona w całości lub części, ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego nie ma charakteru publicznego prawa podmiotowego. Organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Zaznaczono, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. C. podniosła, iż zaskarżona decyzja "narusza prawo oraz jej interes prawny". Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 i art. 110 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji "bez pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego", co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji odmiennej od poprzedniej z dnia [...]r. nr [...]. Podnosząc te zarzuty D. C. domagała się przyznania świadczenia w wysokości 271 zł (z korektą do wypłaty 121 zł). W uzasadnieniu skargi przedstawiła przebieg postępowania zaznaczając, iż zgodnie z decyzją organu I instancji Ośrodek Pomoc Społecznej w R. w dniu 1 grudnia 2012r. posiadał środki w wysokości 225.000 zł w części własnej oraz dotowanej w wysokości 250.000 zł, a w sierpniu przyznał 6.684,50 zł na 41 świadczeń. W związku z tym posiada środki na wypłacenie stronie świadczenia w żądanej przez nią wysokości. Zdaniem skarżącej, jako osoba samotnie gospodarująca, w wieku 39 lat, nie korzystająca z żadnych form nauczania, posiadająca własną kuchnię i mająca zdrowie fizyczne nie powinna być kierowana na żadne żywienie zbiorowe. Jednocześnie pomoc w postaci skierowania na żywienie grupowe kosztuje znacznie więcej niż przyznanie jej 271 zł. W ocenie skarżącej, Ośrodek Pomocy Społecznej drastycznie zmniejsza przyznaną pomoc, pomimo iż otrzymuje od rządu dofinansowanie w odpowiedniej wysokości. Skarżąca domagała się przyznania kwoty 271 zł. Żądaną kwotę obliczyła odejmując od kwoty 813 zł (czyli kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej określonego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania") wysokość otrzymywanego zasiłku okresowego w wysokości 358,72 zł oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości 183,28 zł. Na tej podstawie skarżąca domagała się wypłaty różnicy w wysokości 121 zł oraz wydania wyroku, na podstawie którego będzie jej zagwarantowane wypłacanie środków finansowych w "odpowiedniej wysokości wg ustalonych kryteriów dochodowych". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] przyznająca świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 150 zł z wypłatą w grudniu 2012 r. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005r. Nr 267 poz. 2259 ze zm.). Po myśli jej art. 3 pkt 1 lit. c w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom. Mogą to być świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Do oceny uprawnienia do pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w jej art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 7 ustawy), w tym przepisy dotyczące kryterium dochodowego. Z kolei stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, uznając za dochód sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania ustawodawca przyjął do dnia 1 października 2012r., iż kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej jest kwota 461 zł. Od dnia 1 października 2012r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r, poz. 823), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w rodzinie wynosi 542 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% wskazanego kryterium dochodowego. Organ prawidłowo ustalił, iż strona spełnia wymogi formalno – prawne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca, który jest osobą samotnie gospodarującą oraz bezrobotną bez prawa do zasiłku, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w listopadzie 2012r. osiągała dochód w postaci dodatku mieszkaniowego w wysokości 183,28 zł oraz zasiłku okresowego w wysokości 358,72 zł, łącznie 542 zł. Dochód ten był więc niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podkreślić należy, że na decyzję organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w treści art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z ich brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jego wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. W przypadku zasiłku celowego wysokość przyznanego świadczenia powinna zostać ustalona w oparciu o zasady przyznawania świadczeń pomocowych oraz ocenę całokształtu sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Istotne jest nadto, iż fakt spełnienia kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania w pełnej wysokości. Decydujące w tym zakresie są potrzeby wnioskodawcy oraz możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem Sądu w trakcie postępowania prawidłowo ustalono podstawy do przyznania tejże pomocy w wysokości 150 zł w miesiącu grudniu 2012r. Należy zauważyć, iż błędny jest sposób obliczenia przez skarżącą należnego jej zdaniem świadczenia w wysokości 271 zł, stanowiącego różnicę pomiędzy 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a wypłaconym jej świadczeniem w wysokości 150 zł, zasiłkiem okresowym i dodatkiem mieszkaniowym. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, jak i wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze nie przewidują takiego sposobu obliczenia przyznanego stronie świadczenia. Natomiast obowiązkiem organów administracji w przedmiotowej sprawie, ustalających wysokość przyznanych środków, było uwzględnienie sytuacji skarżącej oraz wysokości środków pozostających do dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej w R., które są ograniczone. Należy zauważyć, że środki w ramach pomocy społecznej organy administracji zobowiązane są rozdzielać zgodnie z przyjętą polityką świadczeń, pozwalającą na zaspokojenie większej grupy potrzebujących. Pomoc społeczna jest zobligowana (a także uprawniona) wkraczać wtedy, gdy brak zaspokojenia zgłoszonej potrzeby pozbawiłby wnioskującego o pomoc możliwości egzystencji godnej człowieka. Organy administracji z jednej strony muszą mieć na względzie sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej strony własne możliwości finansowe i cele, jakie określa ustawa o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Tak wyrażony pogląd znajduje oparcie w stanowisku orzecznictwa sądowego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002r., sygn. akt: II SA/Gd 4332/01; z dnia 19 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex 299415; z dnia 25 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 624/07, niepublik.). Natomiast zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury, a także poglądem piśmiennictwa prawniczego, nie zachodzi konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 1457/08, z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1389/12). Należy także zwrócić uwagę, iż skarżąca otrzymała w innych sprawach administracyjnych zasiłek okresowy, dodatek mieszkaniowy oraz okresowo zasiłki celowe. Tymczasem organy pomocy społecznej muszą mieć w polu widzenia interesy innych świadczeniobiorców ubiegających się o zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych, gdyż pozostające do ich dyspozycji środki są niewystarczające do zapewnienia pomocy wszystkim osobom ubiegającym się o nie. Skarżąca w końcowych motywach skargi domagała się "wydania jednego wyroku na mocy którego (...) zawsze będą wypłacane środki pieniężne w odpowiedniej wysokości", czyli w istocie wniosła o przyznanie jej przez Sąd zasiłku celowego. Rozpoznając ten wniosek należy stwierdzić, iż takie żądanie nie leży w kompetencji sądów administracyjnych. Sądy te bowiem usuwają sprzeczne z prawem orzeczenia organów administracyjnych, natomiast nie zastępują ich w wydawaniu tychże orzeczeń. W ocenie Sądu organy administracji nie dopuściły się naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania oraz nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany materiał dowodowy znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonej zgodnie z wymogami art. 107 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.