IV SA/Gl 265/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.N. na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kwoty z tytułu dofinansowania wyjazdu na "zieloną szkołę" p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...]r. Zastępca Prezydenta Miasta R. poinformował M.N., że Miasto R. nie jest w stanie zwrócić kwoty 230 zł przysługującej dziecku z tytułu dofinansowania na "zieloną szkołę", bowiem nie mogło uzyskać wyższego dofinansowania do wyjazdu dziecka M.N. – W. Pismem datowanym na 24 grudnia 2015 r. M.N. wezwał Prezydenta Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie prośby dotyczącej zwrotu w/w kwoty. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. Skargę na czynność Prezydenta Miasta R. z dnia [...]*r. w przedmiocie odmowy zwrotu kwoty 230 zł z tytułu podwyższonej kwoty dotacji na dziecko niepełnosprawne wyjeżdżające na "zieloną szkołę" wniósł M.N. Skarżący wskazał, że czynność Prezydenta Miasta R. narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, bowiem dziecko którego orzeczenie o niepełnosprawności jest bezterminowe lub termin ważności orzeczenia nie obejmuje swym terminem zakończenia czasookresu rozliczania dotacji przez urzędnika ma szansę na dotację, a dziecko które jest osobą niepełnosprawną, a którego przedstawiciel ustawowy uzyskuje faktycznie dopiero po tym okresie kiedy urząd miasta rozlicza dotację, nie ma szans na dotację mimo że z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje z mocą wsteczną. Zwrócił także uwagę, że organ nie podał podstawy prawnej, na mocy której nie był w stanie zwrócić żądanej kwoty. Skarżący uważa, że kwota 230 złotych przysługuje mu nadal z uwagi na istniejące orzeczenie o niepełnosprawności jego syna, z którego wynikają fakty, które dają mu uprawnienie wynikające z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie był stroną zawartej z A umowy, a przyznanie dotacji nie odbywało się w reżimie postępowania administracyjnego. Do umowy bowiem zastosowanie ma kodeks cywilny, a wszelkie spory majątkowe zostały oddane pod jurysdykcję sądów powszechnych. W zastosowanych aktach normatywnych nie jest przewidziany żaden tryb odwoławczy od nieprzyznania tego dofinansowania dla dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wniesiona skarga podlegała odrzuceniu z powodów formalnych. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Ogólne ramy sprawy sądowoadministracyjnej zostały zakreślone w art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Powyższa myśl ustrojodawcy doczekała się rozwinięcia w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w skrócie: P.p.s.a. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art.*3 § 2 tej ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wykładania literalna powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że jedynym wchodzącym w rachubę jako podstawa skargi może być pkt 4, obejmujący inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Egzemplifikacja pozostałych prawnych form działania administracji została określona w sposób wyraźny (postanowienie, decyzja administracyjna, interpretacja podatkowa, akt prawa miejscowego), co umożliwia ich wykluczenie na gruncie niniejszej sprawy, w której żadne z rodzajów wskazanych orzeczeń nie zapadło. W doktrynie wskazano, że owe "inne niż określone w pkt. 1-3 [art. 3 § 2 p.p.s.a.] akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" są to akty lub czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, mające charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowej oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia z wyróżnionych cech oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (względnie zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (względnie obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 394-395). Jako dodatkową cechę wymienia się także zewnętrzny charakter aktu lub czynności oraz ich skierowanie do indywidualnego podmiotu. Oznacza to, że muszą być one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz że poza zakresem tego przepisu pozostają akty o charakterze generalnym. Cechą podstawową umożliwiającą kwalifikację na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest natomiast brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. [T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 70-71]. Wśród przykładowych sytuacji, jakie w orzecznictwie sądów administracyjnych doczekały się zakwalifikowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wymienić przykładowo: wydanie tablic rejestracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008*r., sygn. III SA/Łd 756/07), ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. I OSK 581/07), skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07) i czynność starosty polegająca na zatwierdzeniu organizacji ruchu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Ke 565/07). Z drugiej strony w postanowieniu WSA we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2006 r. sygn. I SA/Wr 1347/05 powiedziano wyraźnie, że pismo naczelnika urzędu skarbowego zawierające odmowę zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami osobie, która zapłaciła podatek za podatnika, nie należy do zakresu administracji publicznej, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Prezydenta Miasta R. z [...] r., w którym poinformowano o braku możliwości zwrotu kwoty 230 złotych przysługującej dziecku z tytułu dofinansowania wyjazdu na "zieloną szkołę". Należy poddać kontroli przedmiotowe pismo Prezydenta Miasta R. celem sprawdzenia, czy posiada ono wskazane wyżej cechy warunkujące objęcie kognicją sądu administracyjnego. Po pierwsze nie ulega wątpliwości, że powyższe pismo Prezydenta Miasta R. nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Tym samym za spełnioną należy uznać podstawową przesłankę, umożliwiającą badanie pozostałych. Po drugie pismo miało charakter indywidualny i zewnętrzny, bowiem zostało skierowane do podmiotu (osoba fizyczna) niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (Prezydent Miasta R.). Po trzecie akt lub czynność winny mieć publicznoprawny charakter, tj. musi to być akt lub czynność państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Nie ulega wątpliwości, że organ – Prezydent Miasta R.– jest uprawniony do działalności mieszącej się w zakresie tego pojęcia, a zatem jego akty lub czynności mają charakter publicznoprawny. Pozostaje wreszcie kontrola ostatniej cechy, zgodnie z którą akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy musi istnieć przepis prawa stanowiący podstawę realizacji uprawnienia (obowiązku) w ramach danego aktu lub czynności. Kontrola ta nie wypada pomyślnie dla skarżącego. Przede wszystkim nie sposób wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który legitymowałby skarżącego do żądania zwrotu kwoty 230 złotych przysługującej dziecku z tytułu dofinansowania wyjazdu na "zieloną szkołę". W szczególności owe dofinansowanie nie jest świadczeniem z pomocy społecznej, którego podstawa jest uregulowana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163) ani nie jest świadczeniem rodzinnym, o którym mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 114). W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. z 2001 r., nr 135, poz. 1516), na podstawie którego odbywają się wyjazdy dzieci w ramach "zielonej szkoły", nie uregulowano zasad finansowania kosztu wyjazdu dziecka na "zieloną szkołę". W § 16 rozporządzenia przewidziano jedynie, że działalność szkoły w zakresie krajoznawstwa i turystyki może być finansowana ze środków pozabudżetowych, w szczególności odpłatności uczniów, ze środków pochodzących z działalności samorządu uczniowskiego i organizacji młodzieżowych, ze środków wypracowanych przez uczniów, ze środków przekazanych przez radę rodziców lub radę szkoły, a także przekazanych przez osoby fizyczne i prawne. Skarżący w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. (k. 155-157 akt administracyjnych), w którym zawarł prośbę o zwrot w/w kwoty, nie wskazał przepisu prawa, na którym wspiera swoje żądanie. Materialnej podstawy prawnej żądania zwrotu nie podano także w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 24 grudnia 2015 r. (k. 167-168 akt administracyjnych; wskazano jedynie podstawę prawną wezwania do usunięcia naruszenia – art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.). W skardze do Sądu skarżący powołał zaś art. 2 i 7 Konstytucji RP, naruszenie zasad przewidzianych w k.p.a. oraz § 5 Regulaminu dofinansowania zadań z zakresu profilaktyki zdrowotnej dzieci przez A w K. in fine, tj. że dokumenty wymagane przy ubieganiu się o dofinansowanie należy złożyć przynajmniej 30 dni przed rozpoczęciem realizacji zadania. Powołane normy nie stanowią materialnej podstawy żądania zwrotu wymienionej kwoty od Prezydenta Miasta R. Na marginesie należy zauważyć, że podstawą faktyczną żądania skarżącego skierowanego do organu było dofinansowanie udzielone Prezydentowi Miasta R. przez A na podstawie umowy dotacji nr [...] zawartej w K. w dniu [...] r. Środki uzyskane w efekcie zawarcia tej umowy nie były więc środkami własnymi skarżonego organu. Dotacji nie udzielił Prezydent Miasta R., do jej udzielenia nie były stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sama umowa była umową prawa cywilnego, której stroną nie był skarżący M.N. Nie był to więc stosunek łączący skarżącego z organem ani skarżącego z Funduszem. Do umowy tej – co wynika z jej treści – stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, a tym samym do rozpoznawania wynikłych z niej sporów właściwe są sądy powszechne. Jednakże nawet wówczas do wszczęcia sporu z tytułu owego stosunku prawnego legitymowana będzie jedynie jego strona, a*nie osoba trzecia, gdyż w systemie prawa obowiązującego nie ma przepisu prawa dającego podstawę do żądania realizacji uprawnienia we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w jego ocenie sprawa ze skargi na przedmiotowe pismo nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Skoro więc zaskarżone pismo nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to tym samym skarga na to pismo jest niedopuszczalna. Po myśli art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, co może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 tej ustawy) W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.