IV SA/Gl 266/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo –wychowawczych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie wprowadzenia ujednoliconych, racjonalnych wskaźników zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w Placówkach Oświatowych działających na terenie miasta P. jako sprzecznego z art. 34b w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz z art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że w podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, tymczasem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnianych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami i to on decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli i innych pracowników. Z kolei art. 34b ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Skoro w zakresie kompetencji dyrektora znajduje się możliwość decydowania o zatrudnianiu bądź zwalnianiu pracowników, to organ prowadzący (Prezydent Miasta) nie ma możliwości wprowadzania zarządzeniem wskaźników zatrudnienia, uzależniając ilość przyznanych etatów od ilości uczniów, oddziałów lub metrażu placówki. Nadto organ nadzoru wskazał, że przywołany art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia Prezydenta Miasta do wkraczania w uprawnienia kierownicze dyrektora szkoły. Przepis ten stanowi jedynie, że jest on zwierzchnikiem służbowym w stosunku do dyrektorów szkół lub placówek oświatowych jako pracowników, nie zaś jako kierowników szkół lub placówek. Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziło się Miasto P., które wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W imieniu miasta skargę tę złożył Prezydent Miasta P., który zarzucił temu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności obrazę art. 34b w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez błędne przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie ingerowało w kompetencje dyrektorów placówek oświatowych w zakresie ustalenia wskaźników zatrudnienia, naruszenia art. 94 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia oraz narusza treść art. 91 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na jego sprzeczność z prawem. W motywach skargi wskazano, że mocą tego zarządzenia nie wkroczono w kompetencje dyrektorów placówek oświatowych bowiem nie podejmowało ono żadnych decyzji w indywidualnych sprawach pracowniczych. Przyjęcie tego zarządzenia ułatwiało zaplanowanie i zabezpieczenie w budżecie miasta środków na utrzymanie placówek oświatowych. Wskazano na naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które polegało na tym, że w stosunku do przedmiotowego zarządzenia podjęto działania nadzorcze w sytuacji, kiedy zarządzenie to nie jest aktem prawa miejscowego ani też zarządzeniem porządkowym i organ samorządu terytorialnego nie miał obowiązku przekazywania go do organu nadzoru, w tej sytuacji upłynął termin, w którym organ ten uprawniony był do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze organ nadzoru podtrzymał stanowisko, że przedmiotowe zarządzenie stanowi formę ingerencji w sprawie zatrudnień pracowników administracji i obsługi w placówkach oświatowych i stanowi ono formę ograniczenia samodzielności dyrektorów. Nadto Wojewoda [...] nie zgodził się z zarzutem braku możliwości do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i wskazał, że termin jednego roku rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym organ nadzoru otrzymał przedmiotowe zarządzenie, zatem uprawniony był do jego kontroli i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie wyjaśnić kluczowe zagadnienie podnoszone w skardze, a mianowicie czy Wojewoda [...] uprawniony był do kontroli przedmiotowego zarządzenia Prezydenta Miasta P. w ramach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do postanowień art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przekazania uchwały lub zarządzenia. W rozpatrywanej sprawie występują dwa zagadnienia wstępne, pierwsze z nich dotyczy tego, czy zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia ujednoliconych, racjonalnych wskaźników zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w Placówkach Oświatowych działających na terenie miasta P. podlega kontroli organu nadzoru. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Wskazany przepis nie określa, które uchwały i zarządzenia podlegają kontroli organu nadzoru względnie, które z tych uchwał lub zarządzeń, takiej nie podlegają. W tej sytuacji należy opowiedzieć się za stanowiskiem pozytywnym i sprowadzającym się do uznania, że działaniom nadzorczym podlegają wszystkie uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zatem organ nadzoru uprawniony był do poddania kontroli przedmiotowego zarządzenia. Drugą kwestią, która wymaga wyjaśnienia jest ustalenie, kiedy i w jakim terminie organ nadzoru może podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze względem zarządzenia, które nie jest przekazywane przez organ gminy do organu nadzoru. Przepisy prawa określają, że organ nadzoru zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia otrzymania kwestionowanego zarządzenia (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), brak jest natomiast unormowań, które określałyby termin, w jakim organy jednostek samorządu terytorialnego przekazują zarządzenia organom nadzoru. Oznacza to, że organ nadzoru otrzymuje takie zarządzenie jedynie wówczas, gdy o nie wystąpi i wszelkie terminy rozpoczynają swój bieg od dnia otrzymania przez niego żądanego zarządzenia. W tej sytuacji bezzasadny jest zarzut skarżącej gminy, że po upływie roku od dnia podjęcia zarządzenia Wojewoda [...] nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności danego zarządzenia, a jedynie do ograniczenia się do wydania z naruszeniem prawa. Po przedstawieniu sytuacji normatywnej związanej z przysługującymi organowi nadzoru uprawnieniami w zakresie posiadania kompetencji do podjęcia wiążącego rozstrzygnięcia nadzorczego należy przejść do kwestii merytorycznego przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 zawiera regulacje dotyczące sposobu prowadzenia postępowania nadzorczego i w ust. 5 zawiera unormowanie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Unormowanie to wskazuje na to, że w zakresie podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wykorzystuje unormowania zamieszczone w powyższym Kodeksie, przy czym ustawodawca nie nakazuje stosować te przepisy wprost, lecz w sposób odpowiedni, czyli uwzględniający specyfikę postępowania nadzorczego. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że w ramach postępowania administracyjnego organ administracji uruchamia postępowanie nadzwyczajne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, kiedy wyczerpana jest jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie występuje żadna z przesłanek negatywnych uniemożliwiających podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jedną z takich przesłanek są nieodwracalne skutki prawne wywołane przez wadliwie wydany akt administracyjny. Innymi słowy w tego typu przypadku organ administracji nie stwierdza nieważności danej decyzji, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa. Z nieodwracalnością skutków prawnych spotkamy się wówczas, gdy obowiązujące unormowania prawne oraz występująca sytuacja faktyczna nie dają możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przed daną decyzję. Wskazane rozważania są niezbędne na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym w dniu [...] r. Przywołane daty odgrywają w rozpatrywanej sprawie istotną rolę, ponieważ w § 2 przedmiotowego zarządzenia wskazano, że wprowadzone wskaźniki zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w Placówkach Oświatowych działających na terenie miasta P. obowiązują w latach 2006-2008, a zatem z dniem 31 grudnia 2008 r. kwestionowane zarządzenie przestało obowiązywać, jak również skutki prawne, które wywoływało stały się nieodwracalne, ponieważ z uwagi na upływ czasu nie jest już możliwe inne zarządzanie tymi placówkami i nie ma możliwości faktycznych i prawnych na inne zatrudnianie pracowników. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] w drodze rozstrzygnięcia uchylił kwestionowane zarządzenie w sytuacji, w której zarządzenie to już nie obowiązywało i wywołało nieodwracalne skutki prawne. Zatem należy uznać, że organ nadzoru utracił już podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, a zarazem brak jest podstawy prawnej dla uznania, że kwestionowane zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. W konsekwencji uznać należy, że skarga na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze jest zasadna i po myśli art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpana została przesłanka jej uwzględnienia. Kolejną kwestią wymagającą odniesienia się, to aspekt merytoryczny rozpatrywanej sprawy, a sprowadzający się do podstawowego zagadnienia, czy organ wykonawczy gminy uprawniony był do wydania przedmiotowego zarządzenia. W tym zakresie występują dwie normy prawne jedna zamieszczona jest w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowiąca, iż dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami i daje ona kierownikom placówki oświatowej samodzielność w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników w kierowanej placówce. Druga z norm związana jest z uprawnieniami organu wykonawczego gminy i zamieszczona jest zarówno w ustawie o systemie oświaty (art. 34b) oraz w art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 33 ust. 5 kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a po myśli art. 60 ust. 1 tej ustawy za gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Według art. 30 ust. 2 pkt 4 do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. Z kolei art. 34b ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Podstawowy zarzut kierowany przez organ nadzoru względem przedmiotowemu zarządzaniu sprowadza się do tego, że Prezydent Miasta P. nie był uprawniony do jego wydania. Zdaniem składu orzekającego zarzut ten nie jest zasadny, ponieważ jak zostało to zaznaczone w gminie za wykonanie budżetu odpowiada wójt (prezydent miasta), on też prowadzi gospodarkę finansową gminy, zatem organ ten zobowiązany jest podejmować wszelkie działania, które zmierzają do właściwego wykonania budżetu przez wszystkie podmioty wykonujące ten budżet, działania te nie mogą oczywiście pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa. Z tym uprawnieniem łączy się to, że jest on zwierzchnikiem służbowym względem kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z faktu tego wynika, że może on wpływać na tych kierowników, aby działania ich zmierzały do właściwego wykonania budżetu gminy. Uprawnień tych nie można łączyć z ograniczaniem samodzielności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta P. wydał zarządzenie, w którym określił wskaźniki zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w placówkach oświatowych. Zatem zarządzenie to określało jedynie ogólne reguły zatrudniania osób w tych placówkach, tak aby w sposób najlepszy wykonać budżet gminy w tym zakresie, natomiast nie ograniczało samodzielności tych kierowników, ponieważ nie zawierało żadnych dodatkowych rozwiązań. Zakres tego zarządzenia nie wykracza poza granice wynikające z tego, że jest on przełożonym służbowym tych kierowników. Kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych w dalszym ciągu samodzielnie podejmowali decyzje, z którymi osobami nawiązać stosunek pracy i na jakich warunkach oraz przysługiwały im wszystkie uprawnienia kierownika zakładu pracy. Do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia charakteru prawnego przedmiotowego zarządzenia, otóż zarządzenie to nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, a można je zaliczyć do aktów o charakterze wewnętrznym, ponieważ skierowany został do podmiotów podległych organowi wykonawczemu gminy. Okoliczność ta rzutuje także na podstawę prawną jego wydania, ponieważ akt prawa miejscowego wymaga określonej delegacji ustawowej, natomiast zarządzenie pełniące funkcję aktu kierownictwa wewnętrznego może być oparte o przepisy o charakterze generalnym, czyli dla ich wydania nie jest niezbędna konkretna podstawa normatywna. Zatem podniesiony przez organ nadzoru zarzut nie znajduje umocowania w stanie faktycznym. Skoro zarządzenie to nie ograniczało samodzielności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych to tym samym brak było podstaw do jego uchylenia w ramach trybu nadzorczego. Z uwagi na fakt, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. przestało obowiązywać z uwagi na upływ terminu, na jaki było wydane zbędne stało się orzekanie o wykonalności uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do postanowień art. 148 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wyczerpanie przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi należało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylić. SW