IV SA/Gl 269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta J. ustalił dla D. C. odpłatność za pobyt jego matki w Domu Opieki[...]" w A. od dnia 1.07.2014 r. do dnia 31.08.2014 r. w wysokości 1879,70 zł; od dnia 1.09.2014 r. do dnia 19.09.2014 r. w wysokości 1696,32 zł; od dnia 20.09.2015 r. do dnia 30.09.2014 r. w wysokości 120,09 zł; od dnia 1.10.2014 r. do dnia 30.11.2014 r. w wysokości 1077,14 zł, od dnia 1.12.2014 r. za każdy miesiąc pobytu do dnia opuszczenia Domu Opieki [...] w wysokości 1077,14 zł oraz określił terminy i sposób regulowania odpłatności, a także zobowiązał D. C. do powiadomienia Ośrodka Pomocy Społecznej w J., o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do naliczania j opłat. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Dalej przywołał brzmienie art. 60 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie mające na celu ustalenie odpłatności D. C. za pobyt jego matki w Domu Opieki [...] w A. Przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania i sposób wyliczenia odpłatności za pobyt matki strony w Domu Opieki [...] w A. za poszczególne miesiące począwszy od 1.07.2014 r. Organ I instancji dokonał ustaleń samodzielnie ponieważ strona odmówiła w dniu 20.03.2014r. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uwagi na ten fakt i dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej strony uznał on, iż zachodzą przesłanki do ustalenia opłatności za pobyt matki w Domu Opieki [...] w A. Zauważył przy tym, że postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia odpłatności zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...], które to zostało doręczone stronie w dniu 15 lipca 2014 r., a zatem zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązania można nałożyć od miesiąca, w którym zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strona w odwołaniu podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego i zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej a także art. 64 powołanej ustawy. W zakresie naruszenia przepisów procesowych strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 75.§ 1 kpa. W ocenie strony odwołującej się organ I instancji dokonał również wielu błędnych ustaleń faktycznych co do kwot osiąganego przez stronę dochodu. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Po przedstawieniu stanu prawnego Kolegium stwierdziło, że obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W razie uchylania się od tego obowiązku, przejawiającego się odmową podpisania umowy gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może zatem egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwe jest wówczas wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 cyt. ustawy o pomocy społecznej i określenie w niej wysokości opłaty oraz osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Rozstrzygnięcie I instancji ustalające odpłatność zapadło więc z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 103 ust. 2 tej ustawy, w związku z czym nie może pozostać w obiegu prawnym, a postępowanie powinno zostać umorzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie oraz art. 104 § 3 kpa poprzez nieuzasadnione odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji w zakresie podania powodów odstąpienia od zastosowania art. 59 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Opierając się na orzecznictwie i doktrynie skarżący wywiódł, że żądanie zwrotu na rzecz gminy wydatków związanych z pobytem danej osoby w domu pomocy społecznej musi być poprzedzone decyzją ustalającą opłatę za ten pobyt, którą ma ponieść określona osoba. Jest to wręcz decyzja o charakterze konstytutywnym. Dlatego też stanowisko Kolegium nie odpowiada prawu. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – D. C., reprezentowany przez pełnomocnika wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie od Prokuratora Rejonowego w J. na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu odnosząc się do drugiego zarzutu skargi stwierdził, że jest on chybiony bowiem art. 104 kpa reguluje kwestię formy załatwienia sprawy administracyjnej. Zauważył, że przepisy prawne, które odnoszą się do możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji zlokalizowane są w art. 107 § 4 i 5 kpa, a w tym zakresie w ocenie uczestnika organ odwoławczy nie naruszył prawa. Stwierdził, że w jego ocenie decyzja organu I instancji winna być wycofana z obiegu prawnego i uznał, że decyzja Kolegium odpowiada prawu, aczkolwiek pełnomocnik uczestnika postępowania nie zgodził się z jej uzasadnieniem. Dalej szeroko przedstawił swoje stanowisko i interpretację przepisów w szczególności art. 59 ust 1 i art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej podkreślając, że organ I instancji połączył dwie sprawy w ramach jednego postępowania administracyjnego, co jest niedopuszczalne. Zauważył, że organ I instancji naruszył art. 61 § 4 kpa, bowiem o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, czego nie uczynił. Zauważył nadto, że naruszono art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej bowiem nie jest dopuszczalne arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w tymże przepisie. Wskazał dalej na błędy w ustaleniach faktycznych podkreślając, że organ I instancji wiedział, że matka uczestnika postępowania ma jeszcze dwóch synów, a w tym zakresie nie dokonał żadnych ustaleń. Zdaniem uczestnika postępowania decyzja organu I instancji słusznie została uchylona również z uwagi na zarzuty zawarte w odwołaniu, do których Kolegium się nie odniosło. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. poparł skargę prostując oczywistą pomyłkę pisarską wyjaśnił, że błędnie wskazano w pkt 2 skargi naruszenie art. 104 § 3 kpa, powinno być naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa. Stwierdził, że brak jest postawy prawnej do umorzenia postępowania w przypadku, jeżeli istnieje podstawa prawna do ustalenia odpłatności, a Kolegium uznaje, że podstawa prawna przyjęta przez organ I instancji jest błędna. Kolegium nie uzasadniło konieczności umorzenia postępowania, a zdaniem skarżącego w sprawie nie występują przesłanki do umorzenia postępowania. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012r .poz.270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności. Sąd uwzględnia skargę w sytuacji, gdy wskazane w niej zarzuty odpowiadają uchybieniom, o których mowa w przywołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosuje także przewidziane ustawą p.p.s.a środki, gdy stwierdzi tego rodzaju uchybienia z urzędu (art.134§ 1 p.p.s.a). Zaskarżona decyzja zapadła na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. - dalej "ustawa o pomocy społecznej). Istota sprawy dotyczy prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie realizacji obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Odmienne stanowiska skarżącego i organu odwoławczego wiążą się niewątpliwie z rozbieżną linią orzeczniczą, czego wyrazem jest powoływanie się przez strony na różne wyroki sądów administracyjnych. Tutejszy Sąd konsekwentnie opowiada się za zaprezentowanym w skardze stanowiskiem, jak się wydaje, obecnie przeważającym, że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby ponosić opłaty. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Sam fakt poniesienia przez gminę wydatków związanych z pobytem danej osoby w domu pomocy społecznej, a nawet udokumentowana odmowa zawarcia umowy o odpłatność nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy. Obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 1 i 2 co do zasady wynika wprawdzie z mocy prawa, jednak co do wysokości wymaga dokonania stosownych wyliczeń, a zatem musi być skonkretyzowany czy to w decyzji, czy też w umowie. Jeżeli dana osoba odmawia zawarcia umowy, lub istnieją inne przeszkody do jej zawarcia, to także omawiany obowiązek musi być skonkretyzowany w decyzji o charakterze konstytutywnym, realizującej normę ustawową z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy. Należy bowiem zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie nie zawarto żadnej umowy, ani też nie została wydana decyzja o charakterze konstytutywnym. Przesunięcie chwili ustalania odpłatności na etap wydawania decyzji o zwrocie należności w trybie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej prowadziłoby nieraz do tego, że o często wysokich kwotach do zwrotu dana osoba dowiadywałaby się dopiero z tej decyzji, co kłóci się z poczuciem sprawiedliwości i zasadami państwa prawa. Odmienna sytuacja występuje jedynie wówczas, gdy dana osoba nie wywiązuje się z obowiązku określonego w zawartej umowie, bowiem wtedy obowiązek był skonkretyzowany, a zatem wystarczające jest wydanie decyzji o zwrocie należności poniesionych przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 cyt. ustawy. Konstytutywny charakter decyzji ustalającej odpłatność nie pozwala natomiast do wstecznego orzekania lecz może dotyczyć tylko okresu liczonego od chwili wszczęcia procedury w przedmiocie ustalenia opłaty (w trybie decyzyjnym lub w kierunku zawarcia umowy). Przedstawione stanowisko jest zbieżne z orzecznictwem powołanym w skardze, a także w wyroku tut. Sądu z dnia 15.10. 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1221/14 (dostępny w internecie). Z powyższych względów brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, a Kolegium winne było merytorycznie rozpatrzyć sprawę. Sąd odnosząc się do zarzutów podniesionych przez uczestnika postępowania stwierdza, że są one częściowo zasadne, a mianowicie organ I instancji naruszył art. 61 § 4 kpa, bowiem o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, czego nie uczynił oraz , że naruszył art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej bowiem arbitralne wybranie adresata decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w tymże przepisie nie jest dopuszczalne. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wskazania wnikające z niniejszego wyroku. Wobec powyższego Sąd działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.