IV SA/Gl 269/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. (dalej organ pierwszej instancji) przyznał K.S. (dalej strona lub skarżący) zasiłek stały od 1 października 2016 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 604 zł miesięcznie i objął stronę ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. Decyzja określała termin i sposób wypłaty świadczeń. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że dochód strony wynosił 0 zł, a okres na jaki zostało przyznane świadczenie wynikał z okresu na jaki orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Ten sam organ administracji publicznej zmienił powyższą decyzję - decyzją z dnia [...]r. nr [...] - w zakresie wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że w okresie od 1 października 2016 r. do 30 listopada 2016 r. kwota przyznanego świadczenia wynosiła 604 zł miesięcznie, a w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2016 r. kwota przyznanego świadczenia wynosiła 481 zł miesięcznie. Zmiany dokonano w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej ustawa). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony, której decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznano zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2016 r. do 31 października 2021 r. W odwołaniu strona żądała wypłaty pełnych kwot zasiłku pielęgnacyjnego i stałego wywodząc, że odliczanie zasiłku pielęgnacyjnego od zasiłku stałego nie spełnia przesłanek ustawowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania. W zakresie ustaleń faktycznych sprawy podano, że w dniu 30 listopada 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził w miejscu zamieszkania strony wywiad środowiskowy, podczas którego poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]r. w przedmiocie przyznania zasiłku stałego. W ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z przyznaniem decyzją z dnia [...]r. zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej. Identyfikując stan prawny sprawy Kolegium odwołało się do regulacji prawnej zamieszczonej w 37 i art. 106 ust. 5 ustawy. Dokonując subsumcji organ odwoławczy wskazał, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, dochód strony zamyka się kwotą 153 zł, a różnica pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem wynosi 481 zł. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy różnica ta odpowiada kwocie zasiłku stałego przysługującej stronie. W związku z powyższym Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zmienił decyzję z dnia [...]r., przyznając skarżącemu zasiłek stały w wysokości 481 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2021 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o przyznanie pełnych kwot zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku stałego –"bez odliczeń wyrównawczych" i w tym zakresie zaskarżyła zmianę decyzji. Podała, że uznanie zasiłku pielęgnacyjnego za dochód i odliczanie go od zasiłku stałego uważa za niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że ustawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy jednoznacznie określił świadczenia niepodlegające wliczeniu do dochodu; przepis ten nie daje podstaw do odliczenia od dochodu zasiłku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej zwanej ustawą p.p.s.a. - (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Jak wyżej wskazano decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały w wysokości 604 zł, na okres na jaki orzeczono w stosunku do skarżącego znaczny stopień niepełnosprawności. Wysokość zasiłku była zdeterminowana okolicznością, iż skarżący prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód wynosił 0 zł. Następnie decyzją z dnia [...]r. przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 września 2016 r. do 31 października 2021 r. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku stałego ze względu na zmianę sytuacji dochodowej strony. W wyniku ustaleń dowodowych poczynionych w ramach wywiadu środowiskowego oraz w oparciu o posiadane dokumenty decyzją z dnia [...]r. dokonał zmiany decyzji z dnia [...]r. w zakresie wysokości przyznanego zasiłku stałego w ten sposób, że przyznał to świadczenie za okres od 1 października 2016 r. do 30 listopada 2016 r. w wysokości 604 zł miesięcznie, a w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2016 r. kwota przyznanego świadczenia wynosiła 481 zł miesięcznie. Kolegium to rozstrzygnięcie zaaprobowało. Nie godzi się z tym skarżący, który domaga się przyznania zasiłku stałego w pełnej ustawowej wysokości wywodząc, że zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być wliczany do dochodu. W jego ocenie obydwa te świadczenia winny być przyznane i wypłacane w pełnej wysokości. Rozstrzygając ten spór Sąd stwierdza, że organy orzekające w badanej sprawie nie naruszyły prawa w sposób, który dawałby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kontrolując działania administracji publicznej Sąd dokonał oceny tej decyzji pod kątem zgodności z prawem, bo jak wyżej wyjaśniono jest to jedyne kryterium, którym Sąd może się posługiwać. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1133/11, wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 477/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Ponieważ w sprawie wszczęto postępowanie o zmianę decyzji przyznającej zasiłek stały i taką decyzję zmieniono, badaniu podlegały przesłanki faktyczne i prawne regulujące zasady przyznawania zasiłków stałych uregulowane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy oraz przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony, na podstawie której wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...]r. Jak wynika z przytoczonego przepisu w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony zmienia się decyzję administracyjną na niekorzyść strony – bez konieczności uzyskania zgody strony. Ta część przepisu została sformułowana w taki sposób, że właściwy organ administracji jest obowiązany zmienić decyzję na niekorzyść strony. Jest to jego obowiązek, a nie tylko uprawnienie. Decyzja ma bowiem charakter związany. Przesłanką zmiany decyzji na niekorzyść jest zmiana sytuacji dochodowej strony. Ta właśnie okoliczność musi zostać ustalona w jednoznaczny sposób w postępowaniu administracyjnym i prawidłowość jej ustalenia warunkuje w zasadniczym zakresie prawidłowość decyzji. W analizowanej sprawie sporna jest właśnie okoliczność, czy doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony; przy uwzględnieniu okoliczności, iż wysokość dochodu determinuje wysokość zasiłku stałego. Zdaniem organów zasiłek pielęgnacyjny powinien był wliczony do dochodu, natomiast skarżący uważa, że tego świadczenia nie należy do dochodu wliczać. Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga odwołania się do przepisów regulujących zasady przyznawania zasiłku stałego oraz przepisów regulujących zasady ustalania dochodu. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 1 pkt 2 stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (w analizowanej sprawie okolicznością tą jest niepełnosprawność). Z kolei art. 8 ust. 3 ustawy stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast z treści art. 8 ust. 4 wynika, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2014 r. poz. 1187, z 2015 r. poz. 1274 oraz z 2016 r. poz. 753). Sąd stwierdza, że przytoczone przepisy mają jednoznaczne brzmienie. Wszystkie przychody - poza wymienionymi w art. 8 ust. 4 ustawy - wlicza się do dochodu. Powyższa regulacja oznacza, że do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, jak również korzystającej z takiego świadczenia, należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Art. 8 ust. 4 ustawy określa, które przychody nie podlegają wliczeniu do dochodu. Ma on charakter wyjątku od zasady zamieszczonej w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą wszystkie przychody należy wliczyć do dochodu. Art. 8 ust. 4 jako przepis formułujący katalog wyjątków od zasady ogólnej określonej w art. 8 ust. 3 ustawy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli jakieś świadczenie nie zostało wymienione w art. 8 ust. 4 ustawy, to nie może być pomijane przy wyliczaniu dochodu. Nadto Sąd stwierdza, że w systemie prawa obowiązującego nie ma żadnych dodatkowych przepisów dających podstawę do dokonania odliczenia zasiłku pielęgnacyjnego od dochodu przy ustalaniu uprawnienia i wysokości zasiłku stałego. Z woli ustawodawcy jedynie kwota zasiłku okresowego winna zostać pominięta przy tych wyliczeniach (art. 37 ust. 6 ustawy). Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy zasiłek pielęgnacyjny nie został mocą ustawy o pomocy społecznej wyłączony z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, prawidłowo organy pomocy społecznej doliczyły ten zasiłek do dochodu strony skarżącej. Konsekwencją tego wliczenia zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu skarżącego jest zmiana jego sytuacji dochodowej. W dacie wydania pierwotnej decyzji przyznającej zasiłek stały dochód skarżącego wynosił 0 zł. Po przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego w listopadzie 2016 r. jego dochód wynosił 153 zł. Zaistniała więc przesłanka zmiany decyzji na niekorzyść strony – bez zgody strony. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (634 zł), a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie. W myśl art. 37 ust. 3 ustawy kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. W analizowanej sprawie organy dokonały matematycznego wyliczenia. Od kwoty 634 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) odjęły 153 zł (dochód skarżącego odpowiadający kwocie przyznanego od listopada 2016 r. zasiłku pielęgnacyjnego). Różnica wyniosła 481 zł i w tej wysokości przyznano skarżącemu zasiłek stały od 1 grudnia 2016 r. Za okres przed tą datą zasiłek przyznano w pełnej wysokości. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zasadnie organy przyjęły, iż w sprawie wystąpiła przesłanka zmiany decyzji na niekorzyść strony i prawidłowo ustaliły wysokość zasiłku stałego, uwzględniając zmianę sytuacji dochodowej strony. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zasługują na pozostawienie ich w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.