IV SA/Gl 27/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W.Ś. z dnia [...] nr [...] 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Prezydenta Miasta W. Ś. decyzją z dnia [...] roku w sprawie M. W. uznał za świadczenie nienależnie pobrane zasiłek stały wypłacony w okresie od [...] roku do [...] roku w kwocie [...] złotych oraz orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] złotych w całości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przywołał brzmienie obowiązujących przepisów oraz ustalenia stanu faktycznego, w tym wyliczenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych oraz między innymi podał, że sytuacja materialna strony jest ciężka, jednakże nie może traktować strony w sposób uprzywilejowany do innych klientów Ośrodka będących w równie trudnej a niejednokrotnie trudniejszej sytuacji. Zaproponował możliwość rozłożenia należności na raty w przypadku złożenia stosownego wniosku. Od decyzji odwołanie wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. M. W. podniósł między innymi, iż organ pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględnił jego trudnej i złożonej sytuacji. Decyzją z dnia [...] r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 6 pkt. 16 ustawy z dnia [...] roku o pomocy społecznej za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Jednocześnie zgodnie z art. 104 cytowanej ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w dniu [...] roku podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń - zasiłku stałego za okres od [...] roku do [...] roku oraz zawiadomił stronę o prawie do złożenia wyjaśnień w powyższej kwestii. W ramach czynności procesowych przy czynnym udziale strony nie stwierdził istnienia okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Nadmieniono, iż M.W. w dniu [...] roku opuścił areszt śledczy w C. i obecnie przebywa u matki (nie ponosi wydatków mieszkaniowych, korzysta jedynie ze schronienia) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada zobowiązania alimentacyjne wobec [...] (których nie reguluje), jest osobą [...] w stopniu [...] bez prawa do świadczeń, utrzymuje się ze wsparcia pomocy społecznej. Kolegium Odwoławcze zauważyło, że kwestia ustalenia czy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, pozwalające na odstąpienie od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych ma charakter uznaniowy, a zatem ustalenie to dokonywane jest przez organ pierwszej instancji w oparciu o zgłaszane przez stronę potrzeby, które w znaczny sposób obciążają budżet rodziny. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie stwierdzono, a w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie ma sporu, niemniej jest rozbieżność jego oceny pomiędzy organem pierwszej instancji a stroną. Kolegium zważyło, że art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej w przypadku świadczeń nienależnie pobranych, w sytuacji ustalenia, iż żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzja organu I instancji podjęta została w ramach uznania administracyjnego. Kolegium Odwoławcze stwierdzilo, iż skoro organ pierwszej instancji znający doskonale trudną i złożoną sytuacje materialną M. W. (objętego wsparciem środkami pomocy społecznej i na bieżąco monitorowanej poprzez wywiady środowiskowe oraz pracę socjalna) uznał, że w przypadku strony brak wystarczających podstaw do uznania sytuacji strony za szczególnie trudną a żądanie zwrotu całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia nie stanowi nadmiernego obciążenia i nie niweczy skutków udzielanej pomocy -to Kolegium nie stwierdziło naruszenia granic uznania administracyjnego. Zważono przy tym, iż w okresie od [...] roku do dnia [...] roku organ pierwszej instancji zawiesił M. W. prawo do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego (decyzje Nr [...] z dnia [...] roku oraz Nr [...] z dnia [...] roku). Organ odwoławczy zauważył, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje w sposób wyraźny jakie okoliczności organ pierwszej instancji uwzględnił odmawiając zawnioskowanego świadczenia i zważył , iż przyjęte zasady są zgodne z konstytucyjna zasadą równości. Dlatego też Kolegium stwierdziło, iż stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, albowiem działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z zachowaniem zakreślonych terminów i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M. W. zarzucił organowi odwoławczemu, iż oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie nieprawdziwym, a organy administracji pierwszej jak i drugiej instancji "manipulują" faktami. Jednocześnie M. W. wskazał na trudną sytuację materialną, i to że organy administracji nie uwzględniły w ramach przedmiotowego postępowania możliwości odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając na uzasadnienie argumentację przytoczoną w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to strona skarżąca w swojej skardze. Jak wynika z treści podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja ta podjęta została w trybie zwykłym w następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Mocą wskazanej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził m.in. pobranie przez skarżącego nienależnego świadczenia. Takie rozstrzygnięcia przez organy administracji nie mają umocowania w obowiązujących przepisach ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie, bowiem do postanowień art. 14 wspomnianej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Takie uregulowanie oznacza, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej zastosowanie mają w pierwszej kolejności postanowienia zamieszczone w ustawie o pomocy społecznej, a gdy jakieś zagadnienie nie ma swojego unormowania to wówczas stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując - ustawa o pomocy społecznej jako akt szczególny ma pierwszeństwo przed Kodeksem postępowania administracyjnego jako aktem o charakterze generalnym. Wskazana reguła znalazła zastosowanie dla rozpatrywanej sprawy. Otóż wspomniana ustawa o pomocy społecznej w art. 106 ust. 5 stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Oznacza to, że wskazany przepis zawiera trzy autonomiczne przesłanki uzasadniające zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wystąpienie każdej z nich uzasadnia uruchomienie nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do weryfikacji wcześniejszego rozstrzygnięcia. Unormowanie to koreluje z brzmieniem art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ we wskazanym przepisie stanowi się, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy, której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 12 Kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przywołane powyżej przepisy ( art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego ) stanowią podstawę dla organu administracji do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji wcześniej wydanej decyzji. Uruchamiając przedmiotowe postępowanie organ administracji zmienia lub uchyla wcześniej wydaną decyzję administracyjną, a przesłanką podjętego rozstrzygnięcia jest okoliczność wymieniona we wskazanym art. 106 ust. 5. Oznacza to, że w sytuacji stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia, określonego w art. 6 pkt 16 – jako świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, organ administracji uruchamia nadzwyczajne postępowanie administracyjne zmierzające do zmiany lub uchylenia wcześniej wydanego rozstrzygnięcia. A zatem w tym zakresie organ administracji nie uruchamia zwykłego postępowania administracyjnego, lecz w trybie nadzwyczajnym dokonuje weryfikacji wcześniejszej decyzji. W świetle przedstawionej analizy stanu normatywnego w zakresie objętym przedmiotem zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie, ponieważ nie uruchomiły nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, lecz wydały decyzję w trybie zwykłym. Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na to, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest również inne stanowisko ( zob. M. Kotulski. Uwagi na tle zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej oraz zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Casus z 2007 r. Nr 43 s. 26 i nast.), a zatem w tym zakresie można mówić o odmiennej wykładni wskazanych przepisów, a okoliczność ta wyłącza rażące naruszenie prawa, czyli przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (patrz wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 1072/06). Stąd też przedstawione uchybienia wyczerpują przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie niniejszego rozstrzygnięcia sprawa trafia do organu pierwszej instancji, który kierując się postanowieniami niniejszego wyroku winien ustalić, czy zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] r. Nr [...] z powodu pobrania przez stronę skarżącą nienależnego świadczenia. Przy czym organ ten winien kierować się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji stwierdzono pobranie nienależnego świadczenia, a takie rozstrzygnięcie uzasadniałoby uruchomienie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.