IV SA/Gl 270/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczej straży pożarnej z tytułu uczestnictwa w działaniu ratowniczym lub szkoleniu ratowniczym 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), Rada Gminy W. ustaliła ekwiwalent pieniężny dla członków jednostek ochotniczych straży pożarnych w W. i G. w wysokości [...] zł/godzinę z tytułu udziału w działaniach ratowniczych oraz [...] zł/godzinę z tytułu udziału w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę W. W § 2 postanowiono, że ekwiwalent ten wypłacany jest z budżetu Gminy, a wykonanie uchwały powierzono wójtowi, nadto określono, że uchwała ta wejdzie w życie z dniem podjęcia. W wyniku wszczętego w dniu [...]r. postępowania nadzorczego, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., a doręczonym Radzie Gminy W. w dniu 9 lutego 2009 r., Wojewoda [...], powołując się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały. Doszedł bowiem do przekonania, że jest ona niezgodna z przepisem art. 28 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W szczególności, w ocenie Wojewody organ gminy ustalając wysokość przedmiotowego ekwiwalentu nie jest uprawniony do jego różnicowania w zależności od tego, czy przysługuje on za udział w działaniach ratowniczych czy w szkoleniu. Konkluzję tę wywiódł z funkcji ekwiwalentu, który stanowić ma rekompensatę za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka ochotniczej straży pożarnej w w/w czynnościach. Jest to zatem zryczałtowana rekompensata za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy. Organ stanowiący gminy korzystając z uprawnienia wynikającego z treści art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, winien ograniczyć się do ustalenia jednej stawki ekwiwalentu w wysokości nieprzekraczającej maksymalnego poziomu ustalonego w art. 28 ust. 2 ustawy, oraz mając na względzie możliwości finansowe gminy. Gmina W. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata T.B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej gminy przyjęta przez organ nadzoru interpretacja pojęcia "ekwiwalent" nie jest jednoznaczna, a najnowsze opracowania pozwalają uznać, że jest kilkanaście znaczeń tego pojęcia, zatem nie jest zasadne łączenie wskazanego w art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej pojęcia ekwiwalentu z równoważnikiem utraconego wynagrodzenia. Nadto zaznaczono, że z treści przywołanego powyżej przepisu nie wynika, iż wskazany ekwiwalent ma być w jednakowej wysokości. Zaznaczono także, że przepisy prawa nie ograniczają we wskazanym zakresie samodzielności gminy. Podniesiono również, że organ nadzoru dotychczas nie zajmował takiego stanowiska, jakie zajął w rozpatrywanej sprawie. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i zwalczając stanowisko zaprezentowane w skardze. W szczególności w zakresie ekwiwalentu, który w jego ocenie, nie jest wynagrodzeniem, a rekompensatą za utracone zarobki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność sprecyzowanej powyżej uchwały. Formalne wymogi skargi zawarte w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione, albowiem skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu oraz poprzedzono ją uchwałą o zaskarżeniu, z tego też powodu należało skargę tę rozpoznać merytorycznie. Na wstępie niniejszych rozważań należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie skład orzekający podziela stanowisko tego Sądu prezentowane już we wcześniejszych sprawach dotyczących zbliżonej problematyki, a w szczególności wykładni art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (zob. wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 236/09, czy wyrok z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt 257/09). Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 134 § 1) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie granice danej sprawy wyznacza podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zamieszczona w nim argumentacja. Innymi słowy sąd administracyjny zobowiązany jest do sprawdzenia, czy podjęte przez organ nadzoru rozstrzygnięcie oraz zamieszczone w nim uzasadnienie odpowiada przepisom prawa czy też nie. W przypadku naruszenia przez ten organ przepisów prawa Sąd jest zobowiązany uwzględnić wniesioną skargę. Jednocześnie należy zaznaczyć, że Sąd w ramach tego postępowania nie jest uprawniony do kontroli samej uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ wówczas wyszedłby poza granice sprawy. Podniesiona okoliczność w niniejszej sprawie posiada istotne znaczenie, albowiem uchwała Rady Gminy W. zawiera uchybienia, które w ramach tego postępowania nie mogą być brane pod uwagę. W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w opisanych powyżej ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie odpowiada ono prawu materialnemu. Należy bowiem podzielić argumenty zaprezentowane przez skarżącą gminę w uzasadnieniu skargi dotyczącą interpretacji pojęcia ekwiwalent. Zdaniem tutejszego Sądu ekwiwalent, o jakim mowa w art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi rekompensatę za udział w określonym działaniu, nie jest natomiast równoważnikiem zarobków. Po pierwsze ustawodawca nie powiązał go z wynagrodzeniem za pracę, a z udziałem w działaniu ratowniczym lub szkoleniu (art. 28 ust. 1 przedmiotowej ustawy), jedynie wyłączając możliwość jego przyznania w razie uzyskania za czas nieobecności w pracy członka straży wynagrodzenia (art. 28 ust. 3 tej ustawy). Po wtóre nie jest on przyznawany w wysokości tegoż wynagrodzenia, a w wysokości ustalanej przez radę gminy, nie większej iż określona w art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy. Po trzecie nie każdy strażak jest pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy, zatem nie każdy jest uprawniony do otrzymywania wynagrodzenia za pracę, stąd wedle koncepcji Wojewody sporny ekwiwalent nie odnosiłby się do wszystkich strażaków. Niepodobna wszak rekompensować czegoś, do czego nie ma się prawa. Jej przyjęcie skutkowałoby przyznaniem owego ekwiwalentu tylko tym, którzy pozostają w stosunku pracy, co byłoby oczywistym naruszeniem zasady równości wobec prawa. Zatem zasadnie organ skarżącej Gminy powiązał ekwiwalent z zaangażowaniem się strażaka w działanie określone w art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy. A skoro tak, to należało zaakceptować zróżnicowanie go w zależności od tego czy chodzi o działanie ratownicze czy szkolenie pożarnicze. Akcja ratownicza i szkolenie są nieporównywalne przykładowo pod względem wydatkowanych sił i zagrożeń. W konsekwencji czego za dopuszczalne przyszło uznać zróżnicowanie wysokości ekwiwalentu dla obu tych sytuacji. W związku z koniecznością dojazdu poprawne byłoby także przyjęcie innej stawki za udział w szkoleniu na terenie gminy i poza nim, jednakże pominięcie tej okoliczności nie powoduje, że ustalone wysokości ekwiwalentu są wadliwe. Ustawodawca formułując wskazane przepisy nie ograniczył możliwości zróżnicowania stawek, taka operacja nie może więc być uznana za pozbawioną podstawy prawnej, gdy jej zasadność znajduje oparcie w realiach faktycznych i prawnych zasadzających się na różnych sytuacjach, w jakich ekwiwalent przysługuje. Z tych przyczyn zakwestionowanie legalności przedmiotowej uchwały należało uznać za chybione. W tej sytuacji argumentacja zamieszczona w skardze musi zostać uwzględniona, albowiem skarżąca gmina wskazywała na analogiczne aspekty związane z pojęciem "ekwiwalentu" i sposobów jego interpretacji, a tym samym wniesioną skargę należało uwzględnić. Po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł o tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. O kosztach postępowania sąd orzekł zgodnie z art. 200 w związku z art. 209 wyżej wymienionej ustawy. Stosownie do postanowień art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wyczerpanie przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi należało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchylić. SW