IV SA/Gl 271/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody jubileuszowej przewodniczącemu zarządu powiatu oddala skargę Uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] Nr[...], wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 4 pkt 1 i art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), art. 18 § 1 Kodeksu pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z póżn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] rady Powiatu [...] z dnia [...]. Przewodniczącemu Zarządu Powiatu [...], przyznano nagrodę jubileuszową w wysokości 450 % wynagrodzenia miesięcznego w związku z jubileuszem 50 lat pracy. Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr[...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako niezgodnej z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.) w związku z art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracownikom samorządowym przysługuje nagroda jubileuszowa, jednakże przepis art. 23 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, który w tym zakresie stosuje się odpowiednio przewiduje, że nagrody jubileuszowe przysługują maksymalnie za 45 lat pracy. Rada Powiatu [...] nie posiada zatem uprawnień, aby ustalać zasady przyznawania i wypłacania nagrody jubileuszowej za 50 lat pracy, gdyż wspomniana już ustawa o pracownikach urzędów państwowych nie przewiduje możliwości wypłacenia takiej nagrody. Zdaniem Wojewody, regulacje ustawy o pracownikach samorządowych wraz z odesłaniem do ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz rozporządzeń wykonawczych w zakresie zasad ustalania i wypłacania wynagrodzenia pracownikom samorządowym są regulacjami wyczerpującymi i klarownymi nie zezwalającymi na dokonanie jakichkolwiek rozszerzeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Powiatu [...] domagał się uchylenia aktu nadzoru wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego. W jego ocenie stanowisko organu nadzoru, według którego Rada tego Powiatu nie jest uprawniona do przyznania i wypłacenia nagrody jubileuszowej z racji 50 letniego okresu pracy jest sprzeczne z art. 18 Kodeksu pracy oraz art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Rada Powiatu [...] działała w granicach przewidzianych w art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, zadecydowała bowiem o elemencie wynagrodzenia, do którego należy również nagroda jubileuszowa. Natomiast wynagrodzenie jako element stosunku pracy podlega ochronie przewidzianej przez prawo pracy, a w szczególności art. 18 Kodeksu pracy, który kreuje zasadę uprzywilejowania pracownika. Prowadzi to do wniosku, że postanowienia umów i innych aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy, mogą być korzystniejsze dla pracownika niż przepisy prawa pracy, w tym również przepisy o wynagrodzeniu za pracę. Kierując się tą zasadą Rada Powiatu [...] uznała za dopuszczalne wprowadzenie i przyznanie korzystniejszego elementu wynagrodzenia niż przewidziany w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych i urzędów państwowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oraz wskazał, że swoboda stron właściwa stosunkom pracy może być ograniczona przez władczą ingerencję w sposób właściwy prawu publicznemu. Jeżeli zatem pragmatyka służbowa jaką jest ustawa o pracownikach samorządowych limituje niektóre elementy stosunku pracy, tak jak ma to miejsce w przypadku nagród jubileuszowych, to nie jest to równoznaczne z tym, że poza pragmatyką wszystkie czynności korzystniejsze dla pracownika są dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 ustawy p.p.s.a. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wojewoda sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru orzeka o nieważności uchwały organu powiatu w razie jej sprzeczności z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Przypomnieć należy, że w myśl art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy ustalanie wynagrodzenia przewodniczącego zarządu powiatu. Nie ulega wątpliwości, że przewodniczący zarządu powiatu jest pracownikiem samorządowym, którego zatrudnienie podlega przepisom ustawy o pracownikach samorządowych (por. art. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy). Tym samym stosownie do treści art. 21 ust. 1 pracownikom samorządowym przysługuje dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę. Jednocześnie przepisy art. 22 ust. 1, art. 23 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pracownikach urzędów państwowych stosuje się odpowiednio (art. 21 ust. 1 in fine). Zatem urzędnikom państwowym przysługują nagrody jubileuszowe po 20, 25, 30, 45, 40 i 45 latach pracy, co wynika wprost z treści art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zakwestionowanej uchwały zarzucając jej sprzeczność z prawem, tj. art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 23 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Sąd uznał rozstrzygnięcie nadzorcze za prawidłowe, bowiem treść powołanych przepisów nie przewiduje możliwości przyznania nagrody za 50 lat pracy, ale wyłącznie co najwyżej za 45 lat. W ocenie sądu, wskazany powyższej przepis art. 23 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Dlatego, za wadliwą należy uznać uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego. W konsekwencji nagroda jubileuszowa może być przyznawana i wypłacana wyłącznie w granicach określonych tym przepisem. Przesłanki decydujące o jej przyznaniu są uregulowane wyczerpująco, a podmiotowi decydującemu nie służy władza dyskrecjonalna, bowiem jest on zobowiązany przepisem rangi ustawowej. W konsekwencji wszelkie odstępstwa od określonych we wskazanym przepisie zasad, w tym zmiana okresu lat pracy po jakich przysługuje nagroda jubileuszowa są niedopuszczalne i nie mogą zostać zaakceptowane. Wbrew stanowisku organu w rozpoznawanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu pracy, które w rzeczywistości przewidują możliwość kształtowania treści stosunku pracy w oparciu o bardziej korzystne warunki, niż te przewidziane w samym Kodeksie, jednakże ustawa o pracownikach samorządowych w jej art. 31 ust. 1 ustanowiła generalną zasadę, że wyłącznie w kwestiach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Mając na uwadze powyższe rozważania nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie przepisy prawa pracy nie obowiązują, gdyż zasady przyznania pracownikom samorządowym nagrody jubileuszowej zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie o pracownikach samorządowych przy wyraźnym odesłaniu do powołanych już wcześniej przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Reasumując, w świetle powyższych rozważań i bezspornych ustaleń stanu faktycznego, należało podzielić zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko, że Rada Powiatu [...] nie była uprawniona do przyznania i wypłacenia nagrody jubileuszowej jej Przewodniczącemu w związku z osiągnięciem 50 - cioletniego okresu pracy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.