IV SA/Gl 274/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. C. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 i z 1989r. Nr 61, poz. 364).. Pismem z dnia [...]r., ostatecznie sprecyzowanym w piśmie z [...] r. J. C., powołując się na art. 145a § 1 i 2 oraz art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Zdaniem wnioskodawcy sprawa choroby zawodowej powinna być bowiem ponownie rozpatrzona. Wskazał przy tym na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii narażenia zawodowego na hałas i w tym celu przesłuchania wskazanych przez niego świadków. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania zakończonego przywołaną na wstępie decyzją tego organu. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzję z dnia [...] r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu J. C. otrzymał w dniu 25 kwietnia 2003 r. i nie wniósł od niej odwołania. Decyzja ta stała się zatem ostateczna. Żądanie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją strona wniosła na podstawie art. 145a k.p.a. - w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt P 23/07, orzekającego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Jednakże, zgodnie z art. 145a § 2 k.p.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a więc w tym przypadku do dnia 2 sierpnia 2009r. Tymczasem wniosek J. C. o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu 25 września 2009r, a zatem wymagany termin, określony w art. 145a § 2 k.p.a. został przekroczony. Od powyższej decyzji J. C. wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. Skarżący w odwołaniu nie sformułował żadnych zarzutów ani wniosków dotyczących zaskarżonej decyzji. Natomiast wezwany przez organ odwoławczy do zajęcia stanowiska w sprawie w piśmie z dnia [...] r. ponownie wskazał na brak przeprowadzenia pomiarów czynników szkodliwych w środowisku pracy oraz różniące się wyniki badań audiologicznych [...] Ośrodka Medycyny Pracy w N. z dnia [...] r. oraz Szpitala Medycyny Pracy w S. z dnia [...] r. Do pisma tego dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. z Poradni Laryngologicznej w K. dotyczące stanu jego narządu słuchu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając ustalenia oraz stanowisko w niej zaprezentowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. C. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego świadczącego o wykonywaniu przez niego pracy w warunkach działania czynników szkodliwych dla zdrowia, które spowodowały obustronny trwały odbiorczy ubytek typu ślimakowatego lub czuciowo-nerwowego wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkość co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Ponadto zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę wznowienia postępowania, mimo że bez własnej winy skarżący nie brał udziału w postępowaniu i bez własnej winy wniósł po terminie skargę o wznowienie postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 235(1) ustawy Kodeks pracy i nie stwierdzenie choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Podnosząc te zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie choroby zawodowej ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. W motywach skargi J. C. wskazał, iż uchybił terminowi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania z powodu niesprawności, silnych objawów neurotycznych i organicznego zaburzenia osobowości. W jego ocenie wniesienie spóźnionej skargi nie może spowodować utrzymania w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej i pozbawiającej go należnego świadczenia. Ponadto skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2009r., sygn. akt III SA/Kr 500/09, zgodnie z którym wydanie aktu administracyjnego z powołaniem na przepis ustawy, które został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zdaniem skarżącego organ nie rozpatrzył całokształtu przedstawionych przez niego dowodów w postaci oświadczeń osób, które z nim pracowały. Ponadto nie uwzględnił wyników badań laryngologicznych w przedmiocie podwyższenia progu słuchu. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa w taki sposób, który miał bądź mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Należy na wstępie podkreślić, że rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u ww. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 i z 1989r. Nr 61, poz. 364). W tym miejscu warto odnotować, że wola strony w zakresie wskazanego we wniosku trybu weryfikacji decyzji ostatecznej jest dla organu wiążąca. Skarżący oczekiwał od organu wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145a k.p.a., a zatem żądając wznowienia postępowania zakreślił dla organu zakres przedmiotowy działań możliwych do podjęcia zgodnie z prawem w przedmiocie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających weryfikację decyzji ostatecznych w przypadkach ściśle określonych w art. 145 § 1 oraz 145a § 1 k.p.a. Wniesienie podania o wznowienie postępowania powoduje w pierwszej kolejności konieczność zbadania przez organ czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne, czy strona powołała się na ustawową podstawę wznowienia oraz czy żądanie wznowienia postępowania złożyła z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 148 bądź art. 145a § 2 k.p.a. W przypadku negatywnego wyniku badania wskazanych okoliczności organ na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzyga w formie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym razie organ wydaje postanowienie wznowieniu postępowania, które dopiero stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.). Jednakowoż zauważyć należy, że dyspozycja art. 149 § 2 k.p.a. nie może być rozumiana jako zakaz czynienia jakichkolwiek ustaleń co do przyczyn wznowienia we wstępnej fazie, tj. po złożeniu żądania wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu dopuszczalność odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną istnieje wówczas, gdy można mówić o niedopuszczalności wznowienia rozumianej również jako oczywisty brak wystąpienia przesłanki wznowienia, nawet wtedy, gdy żądający wznowienia we wniosku formalnie na przesłankę taką się powołuje, jak również w przypadku oczywistego braku związku pomiędzy powołaną przesłanką wznowienia postępowania a dotychczasową decyzją. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący jako podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. wskazał art. 145a § 1 k.p.a. W związku z czym wola strony w zakresie wskazanej we wniosku podstawy wznowienia była dla organu wiążąca. Zgodnie z treścią tego przepisu można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest zatem łącznym wystąpieniem dwóch warunków tj. wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą oraz stwierdzenie, że akt uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę prawną ostatecznej decyzji, której dotyczy skarga o wznowienie postępowania. Ponadto zgodnie z § 2 art. 145a k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wskazany termin do złożenia takiej skargi jest terminem procesowym, a zatem w razie jego uchybienia strona może bronić się wnosząc do organu administracji wniosek o jego przywrócenie w trybie art. 58 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził istnienie powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia z art. 145a § 1 k.p.a.. W tym zakresie wskazał bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (OTK – A z 2008 r. nr 5, poz. 82), w którym Trybunał uznał za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115). Odmowę wznowienia postępowania organ uzasadnił natomiast uchybieniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Stwierdził bowiem, że wniosek powinien być złożony w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie powołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a więc do dnia 2 sierpnia 2009 r. Tymczasem skarżący złożył taki wniosek w dniu 25 sierpnia 2009 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Przyjdzie wskazać, że w powyższym wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. Trybunał orzekł, iż przepisy, które uznał za niekonstytucyjne, tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. (Nr 116, poz. 740), a zatem wszedł w życie w dniu 3 lipca 2009 r., co oznacza, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. upływał w dniu 3 sierpnia 2009 r., a nie 2 sierpnia, jak wskazał organ I instancji. Niemniej jednak skarżący, co jest bezsporne, złożył wniosek o wznowienie postępowania w dniu 25 sierpnia 2009 r. Stanowisko organu I instancji, które podzielił organ odwoławczy, co do uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., należałoby uznać więc za prawidłowe, pod tym wszakże warunkiem, że podstawę prawną tej decyzji stanowiłyby przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...), uznane przez Trybunał w powołanym wyżej wyroku za niezgodne z Konstytucją. Tymczasem uszło uwadze organów, że decyzja z dnia [...] r. została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.) wydanego na podstawie art. 231 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Nie istnieje natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekałby o niekonstytucyjności wskazanych przepisów prawa. Tym samym oczywistym jest, że w sprawie nie występuje ustawowa podstawa wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. Natomiast, jak już wyżej wskazano, formalne powołanie się na przesłankę wznowienia nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do wznowienia postępowania skoro przesłanka ta w istocie nie istnieje. Dopuszczalne jest natomiast wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji oczywistego braku wystąpienia przesłanki wznowienia, na którą strona skarżąca formalnie powołała się we wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a k.p.a. należało uznać za prawidłowe, pomimo błędnego ich uzasadnienia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy, a tylko w takim przypadku, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd władny byłby uchylić zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów skargi przyjdzie wskazać, że odmowa wznowienia postępowania ma ten skutek, że organ nie prowadzi jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Ne można także podzielić zarzutu, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, skoro sprawa o wznowienie postępowania została zainicjowana jego wnioskiem, żadne postępowanie dowodowe przez organ I instancji nie było prowadzone, a ponadto organ odwoławczy przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a.. Natomiast wobec przytoczonej przez Sąd argumentacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy miały wskazane w skardze przyczyny uchybienia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Niemniej jednak wskazać należy, że w przypadku uchybienia terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym strona może złożyć wniosek o przywrócenie terminu w trybie art. art. 58 k.p.a. wyłącznie do właściwego organu administracji. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.