IV SA/Gl 277/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Pisemnym protokołem, sporządzonym w dniu [...] 2006 r., przyjęty został ustny wniosek D. B. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup leków, środków czystości i opłacenia rachunku za gaz na poczet przygotowania ciepłych posiłków. Z danych zawartych w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] 2006 r. wynika, że strona mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dochód miesięczny strony wynosi [...]- zł. i składa się na niego dodatek mieszkaniowy, jak również wcześniej korzystała ze wsparcia Ośrodka Pomocy Rodzinie w G.. Z uwagi na brak współpracy z pracownikiem socjalnym i odmowę przyjęcia oferty pracy strona w dniu [...] 2006 r. otrzymała decyzję o odmowie przyznania zasiłku okresowego od miesiąca [...] 2006 r. i zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia wiosennego i letniego, bielizny, środków czystości, kosztów energii elektrycznej i przejazdu na rozmowę z pracodawcą. Nadto, strona oświadczyła, że jest osłabiona na skutek [...], choruje na schorzenie [...], ma dolegliwości [...], a od [...] 2006 r. leczy się u lekarza [...] z powodu [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony z dnia [...] 2006 r., Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. odmówił stronie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej do przygotowywania gorących posiłków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż strona w dniu [...] 2006 r. zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie gazu do przygotowania ciepłych posiłków i po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono jej przyznania wnioskowanej pomocy, bowiem nie posiada w mieszkaniu instalacji gazowej, jak również butli gazowej, ale uwzględniając jej potrzeby przyznano zasiłek celowy na żywność, środki czystości i leki oraz zasiłek okresowy od miesiąca [...] do [...] 2006 r. W odwołaniu z dnia [...] 2006 r. od decyzji z dnia [...] r. Nr [...] strona żądała jej zmiany i oświadczyła, że gorące posiłki przygotowuje na kuchence elektrycznej i już we wniosku z dnia [...] 2006 r. domagała się pokrycia kosztów ich przygotowywania oraz przedłożyła rachunki za energię elektryczną, jak również do tej pory otrzymywała zasiłek celowy w kwocie [...],- zł. miesięcznie na dofinansowanie rachunku za energię elektryczną z przeznaczeniem na przygotowywanie ciepłych posiłków. Po przeanalizowaniu wniosku zawartego w odwołaniu i protokołu z dnia [...] 2006 r. decyzją Nr [...] stronie została przyznana pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości [...],- zł. na dofinansowanie do środków czystości oraz dofinansowanie do opłat za energię elektryczną na poczet przygotowania gorących posiłków na okres dwóch miesięcy. Następnie w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, na podstawie analizy budżetu strony dokonanej za miesiąc [...] 2006 r. i okazanego rachunku opłaty energii elektrycznej za miesiąc [...] 2006 r., że strona dokonuje na bieżąco opłat i realizuje we własnym zakresie zgłoszoną potrzebę, dlatego brak było podstaw do przyznania zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej do przygotowywania gorących posiłków. W odwołaniu z dnia [...] 2006 r. strona żądała zmiany powyższej decyzji i oświadczyła, że została ukarana za wzorowe wywiązywanie się z obowiązku regularnego opłacania rachunków za energię elektryczną z pożyczonych środków finansowych. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż odwołujący spełnia warunki określone w art. 8 ust. 1 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, do otrzymania świadczenia pieniężnego, ponieważ w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku strona posiadała dochód nie przekraczający kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej i w sprawie występują okoliczności przewidziane w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej tj. bezrobocie. Podkreśliło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Zatem złożenie przez odwołującego oświadczenia, iż nie ujawni osób, które pożyczyły mu środki finansowe wskazuje na uzyskiwanie wyższych dochodów niż te, które ujawnił w protokole wywiadu środowiskowego. W zaistniałej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło naruszenia przez organ pierwszej instancji granic uznania administracyjnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyraził niezadowolenie z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o jego uchylenie. Zarzucił organowi odwoławczemu, iż nie zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego oraz stara się podważyć jego wiarygodność i moc dowodową oświadczeń w kwestii zaciągniętych pożyczek, co jest naganne w kontekście zasad etycznych i obowiązujących przepisów prawa. Skarżący zaakcentował, że z uwagi na specyficzny charakter zgłoszonych potrzeb zaspokoił część z nich we własnym zakresie, a z uwagi na brak zgody wierzycieli, nie może ujawnić źródeł pochodzenia pożyczonych środków finansowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz powołał się na pisemne wywody Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., zawarte w piśmie z dnia [...] 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Przeprowadzając, w oparciu o powołane przepisy, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. ( art. 8 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy mieć przede wszystkim na względzie to, iż zasadniczym celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osób w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu, za taką potrzebę należy niewątpliwie uznać w przypadku skarżącego koszty zakupu energii elektrycznej. Jednocześnie wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ administracji prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy oraz ma dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty stanowią materiał dowodowy niezbędny do wydania i poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ administracji powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jest to szczególnie istotne w rozpatrywanej sprawie, bowiem wydana decyzja ma charakter uznaniowy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a. Przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tj. wyjaśnienie okoliczności sprawy zmierzające do ustalenia faktów, ocenę wiarygodności dowodów i ustalenie znaczenia faktów według normy prawnej. W doktrynie, jako jedną z najistotniejszych wad uzasadnienia wymienia się "niepowiązanie uzasadnienia rozstrzygnięcia z rozstrzygnięciem decyzji". Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie ma charakter zbyt ogólnikowy, czym narusza art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ odwoławczy nie uwzględnił powołanych wyżej faz i nie powiązał dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia z uzasadnieniem. Prezentowane wyżej stanowisko Sądu, dotyczy po pierwsze przyjęcia przez organ odwoławczy za podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia bliżej nieokreślonego oświadczenia skarżącego, iż nie ujawni osób, które pożyczyły mu środki finansowe. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie to wskazuje na uzyskiwanie wyższych dochodów niż te, które skarżący ujawnił w protokole wywiadu środowiskowego. W tym miejscu podkreślić trzeba, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wspomniał o tym oświadczeniu, jak również nie ustosunkował się w żaden sposób do jego treści, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie oparł na podstawie dokonanej za miesiąc [...] 2006 r. analizy budżetu skarżącego i rachunku opłaty energii elektrycznej za miesiąc [...] 2006 r. Jest to zatem okoliczność wzięta pod rozwagę po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Z analizy akt administracyjnych dokonanej przez Sąd wynika, że najprawdopodobniej organ drugiej instancji wziął pod uwagę treść oświadczenia skarżącego z dnia [...] 2006 r., ale nie poczynił w tym zakresie stosownych ustaleń faktycznych. Przywołał jedynie treść przepisów prawa i nie wskazał, dlaczego te przepisy znajdują zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym sprawy oraz co z tego zastosowania wynika w szczególności w sytuacji, gdy wniosek skarżącego z dnia [...] 2006 r. jest po raz kolejny rozpatrywany i wskutek tego wydawane są, w okresie sześciu miesięcy od daty jego złożenia, decyzje administracyjne obejmujące różne miesiące 2006 r. Tak skonstruowana zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nie poddaje się kontroli, a to stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy, powodujące konieczność jej uchylenia. W ocenie Sądu, istotne jest dla wyniku sprawy, że skoro organy administracji poprzednio przyznały skarżącemu zasiłki celowe, co wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w tym również dwumiesięczne dofinansowanie do opłat za energię elektryczną z przeznaczeniem na przygotowywanie ciepłych posiłków (decyzja Nr [...]) i jeżeli w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w tym samym zakresie, na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, wydano odmienną decyzję, to należało w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny, które legły u jej podstaw. Wskazać trzeba, że tylko wówczas, gdy zaszła istotna zmiana w sytuacji faktycznej skarżącego i to mająca wpływ na ocenę jego żądania, dopuszczalne było wydanie odmiennej w treści decyzji. W przeciwnym przypadku naruszona zostaje zasada zaufania obywateli do organów państwa określona w art. 8 K.p.a. Dodatkowo zaskarżona decyzja nie zawiera oceny prawnej konkretnych stanów faktycznych wynikających z akt administracyjnych, ani nie zawiera wniosków wypływających z takiej oceny, co do prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń poczynionych i wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, które ogólnikowo uznał za prawidłowe. Wskazane wady zaskarżonej decyzji stanowią naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem utrwalone jest stanowisko, że organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę zobowiązanym do jej wyjaśnienia, oceny dowodów oraz rozważenia jej stanu faktycznego i prawnego, a nie tylko kontroli poprawności decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ustali prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy oraz dokona oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, celem wykazania czy przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku celowego dla skarżącego zostały spełnione oraz dokona stosownych rozważań faktycznych i prawnych w oparciu o powołane wyżej wskazania Sądu. Wyjaśnienie zasygnalizowanych braków powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które ma wskazać, na których faktach oparł się organ odwoławczy oraz określić ich wpływ na sytuację skarżącego. W szczególności należy wykazać, dlaczego wcześniej w oparciu o ten sam wniosek przyznano skarżącemu pomoc na dany cel i co było powodem zmiany stanowiska przez organ pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji o charakterze uznaniowym musi bowiem stwarzać możliwość kontroli przez sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów tego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ustalenie, czy organ administracji nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego bądź zasiłku celowego zwrotnego, organ ten sam winien rozpatrzyć wniosek pod tym względem bądź przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem jej uzupełnienia i wydania w naprowadzonym kierunku stosownego rozstrzygnięcia. Zważywszy na powyższe uchybienia, wobec naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd, na podstawie art. 152 P.p.s.a., odstąpił od wstrzymania jej wykonania. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, pomimo wniosku skarżącego, bowiem stanowiłyby one jedynie zwrot kosztu przejazdu skarżącego na rozprawę w dniu 20 września 2007 r., który został skarżącemu zasądzony w orzeczeniu wydanym w tym samym dniu w innej sprawie prowadzonej przed tut. Sądem o sygn. akt IV SA/Gl 288/07 w przedmiocie statusu bezrobotnego.