IV SA/Gl 278/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przeniesienia do domu pomocy społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] – działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. dalej: Kpa) – po rozpatrzeniu odwołania M.K. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zmiany, za zgodą strony, decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) w T. z dnia [...]r. nr [...], w części dotyczącej skierowania go do Domu Pomocy Społecznej w R. przy ul. [...] i skierowania go do Domu Pomocy Społecznej w R., na pobyt stały, na zasadach obowiązujących osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. lub ze skierowań wydanych przed tym dniem – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Kierownik Działu Opieki nad Osobami Starszymi i Niepełnosprawnymi MOPS w R., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., decyzją z dnia [...]r. Nr [...] – za zgodą M.K. – zmienił decyzję PCPR w T. z dnia [...]r. (nr [...]) w części dotyczącej skierowania go do Domu Pomocy Społecznej w R. przy ul. [...] i skierował go do Domu Pomocy Społecznej w R., na pobyt stały, na zasadach obowiązujących osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. lub ze skierowań wydanych przed tym dniem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż do organu wpłynęła prośba strony o przeniesienie jej do Domu Pomocy Społecznej dla dorosłych osób niepełnosprawnych intelektualnie w R. Po dokonaniu uzgodnień z podmiotem prowadzącym ten Dom, tj. PCPR w S. postanowiono skierować stronę do DPS w R., na pobyt stały, z wykorzystaniem zasad obowiązujących osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. lub ze skierowań wydanych przed tym dniem. Decyzję tę doręczono stronie w dniu 27 listopada 2015 r. Termin do wniesienia odwołania – zgodnie z art. 129 § 2 Kpa stanowiącym, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie – upływał zatem z dniem 11 grudnia 2015 r. Tymczasem strona pismo opatrzone datą 14 grudnia 2015 r., zasadnie uznane przez organy pierwszej i drugiej instancji za odwołanie, złożyła trzy dni po upływie terminu do jego wniesienia. W odwołaniu strona nie podała przyczyn uchybienia terminowi i nie wniosła o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Nie zakwestionowała prawidłowego doręczenia w dniu 27 listopada 2015 r. zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru znajduje się odręcznie nakreślona data "27.11.15" i podpis "K.". Dyrektor PCPR w S. przesłał odwołanie strony do MOPS w R. za pismem z dnia 5 stycznia 2016 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że skoro termin do złożenia odwołania jest terminem zawitym, to czynność dokonana po jego upływie jest z mocy prawa bezskuteczna, i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty tego terminu wynika, że nigdy nie może on być przedłużany. Tym samym uznał, iż odwołanie zostało wniesione, co najmniej z 3-dniowym uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia a strona nie wniosła – na żadnym etapie – o jego przywrócenie. Podsumowując – organ odwoławczy wskazał – że w tym stanie faktycznym, przy jednoznacznej treści art. 134 Kpa zobowiązany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kwestionując je w motywach skargi wskazała – co do istoty – na okoliczności związane ze swoim stanem życiowym, oczekiwaniami w stosunku do warunków lokalowych i współlokatorów. Wskazał, że możliwość pisemnego złożenia odwołania miał dopiero po minionym weekendzie, tj. 14 grudnia 2015 r., czyli w poniedziałek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Na wstępnie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 przytoczonego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy P.p.s.a., tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór sprowadza się do stwierdzenia czy organ drugoinstancyjny prawidłowo uznał, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca odwołanie złożyła w dniu 14 grudnia 2015 r., podczas gdy termin do jego wniesienia upłynął w dniu 11 grudnia 2015 r. Decyzję zaskarżoną odwołaniem z dnia 27 listopada 2015 r., strona odebrała w tym samym dniu, potwierdzając to na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru. Na druku urzędowym w miejscu "data i czytelny podpis odbiorcy" znajduje się odręcznie nakreślona data "27.11.15" i podpis "K.". Jednocześnie – co wymaga podkreślenia – strona na żadnym etapie nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Takim wnioskiem nie jest, gdyż być nie może stwierdzenie strony, że możliwość pisemnego złożenia odwołania miała dopiero po minionym weekendzie, tj. 14 grudnia 2015 r., czyli w poniedziałek, albowiem pismo – w sposób analogiczny jak w poniedziałek – mogła złożyć w organie w każdy poprzedzający go dzień, aż do piątku włącznie, ażeby zachować termin. Tymczasem strona skarżąca odwołanie datuje na dzień 14 grudnia 2015 r., ale – co istotne – nawet już po powzięciu wiedzy o uchybieniu terminu do jego wniesienia nie wniosła o jego przywrócenie. Trafnie zatem organ drugoinstancyjny uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, czemu dało wyraz w zaskarżonym postanowieniu opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 134 Kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem – art. 134 Kpa – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to jest ostateczne. Przy czym stosownie do treści art. 144 Kpa, do zażaleń (o ile brak jest odmiennych uregulowań w zakresie postanowień) mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednocześnie Sąd wskazuje, że termin do złożenia odwołania jest terminem zawitym. Czynność dokonana po upływie terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty tego terminu wynika, iż nigdy nie może on być przedłużany. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie administracyjne. Termin zawity może być przywrócony, a warunkiem przywrócenia terminu jest brak winy po stronie osoby zainteresowanej oraz wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, w którym uprawdopodobniłaby, iż spóźnienie wynikło bez jej winy – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi, przewidzianego w art. 134 Kpa (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95, a także wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego. W tym miejscu podkreślenia i powtórzenia wymaga, że skoro strona skarżąca ani w odwołaniu, ani w innym piśmie procesowym do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 58 § 1 Kpa, to istniała usprawiedliwiona podstawa do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nie zmienia powyższego stanowiska Sądu twierdzenie strony o odmiennych od oczekiwanych i pożądanych warunkach lokalowych nowego ośrodka, albowiem nawet po powzięciu wiedzy o uchybieniu terminu do jego złożenia, nie złożyła wymaganego prawem wniosku o jego przywrócenie, ani też nie poczyniła żadnych starań do wykazania braku zawinienia co do okoliczności związanych ze złożeniem przez nią odwołania po terminie. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze – wskazać należy, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: pierwszej – fazy wstępnej, drugiej – fazy postępowania wyjaśniającego i trzeciej – fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ norma zawarta w art. 134 Kpa, który stanowił podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ponadto postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu uchybienia terminu – jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli wniesienie odwołania z zachowaniem terminu, spełnienie wymogów, co do jego treści, co nota bene warunkuje prawną jego skuteczność. Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia unormowanego w art. 134 Kpa – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Konkludując podkreślenia wymaga, że warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie powoduje z kolei bezskuteczność wniesionego środka, następstwem czego jest ostateczność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, chyba że termin ten zostanie przywrócony, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Instytucja przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym ma bowiem na celu stworzenie możliwości skutecznego dokonania czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Stosownie do art. 58 Kpa, termin – w razie jego uchybienia – należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Zaakcentowania wymaga, że dla przywrócenia terminu konieczne jest kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., tj.: a) uchybienie terminowi, b) uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi, c) złożenie podania o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz d) jednoczesne dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany (np. złożenie odwołania). Niespełnienie którejkolwiek z nich, nawet przy zaistnieniu pozostałych, czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Podkreślić przy tym też trzeba, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku w trybie art. 58 Kpa, jest pierwotna w stosunku do pozostałych przesłanek. Przepis ten w § 2 i § 3 przewiduje dla czynności złożenia wniosku ustawowy siedmiodniowy termin, który jest nieprzywracalny. Ustalenie przez organ w pierwszej kolejności, że powyższy termin nie został zachowany, uniemożliwia uwzględnienie wniosku i zawsze skutkuje odmową przywrócenia terminu. Datą, od której należy liczyć bieg tego terminu, jest data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. W orzecznictwie wskazuje się, że takim zdarzeniem jest np. dzień doręczenia stronie postanowienia o stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z NSA z 10 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98, LEX nr 42915 oraz z 7 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2007/01). Mając na uwadze stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze zauważyć należy, że kontrola sądowa dokonana w granicach rozpoznawanej sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie, co wymaga wyeksponowania, przedmiot rozpoznania stanowiło wyłącznie zagadnienie procesowe – uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, a nie merytoryczna treść orzeczenia o niepełnosprawności. Przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, chociaż nie jest związany granicami skargi, nie mógł – tak jak by tego oczekiwała strona skarżąca – odnieść się do zagadnień o charakterze merytorycznym. Należy bowiem odróżnić określenie "granice skargi" – za które sąd pierwszej instancji zawsze jest uprawniony i zobowiązany wyjść od określenia "granice sprawy", których sąd przekroczyć nie może, por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1068/12. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim. Na zakończenie Sąd wskazuje, że strona – niezależnie od wyników dotychczasowych postępowań – może wnosić o zmianę miejsca pobytu w ośrodku pomocy społecznej, a organy uprawnione do władczego rozstrzygnięcia, uwzględniając warunki lokalowe i możliwości konkretnego ośrodka każdorazowo ocenią ten wniosek. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.