IV SA/Gl 28/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 20 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił A. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą – L. K.. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z tego też powodu strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanej formy pomocy. Odwołanie od tej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. A. M., która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W motywach odwołania podniosła, że brat jej ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami do opieki ze strony drugiej osoby. Nie posiada żadnej bliskiej rodziny mogącej mu pomagać. Podkreśliła, że brat pozostaje w związku małżeńskim, jednakże nie utrzymuje z nią kontaktu od wielu lat i nie zna nawet jej miejsca zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało stan prawny w sprawie poprzez przytoczenie art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami przewidzianymi prawem, albo osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto zaznaczono, że świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do stanu faktycznego w sprawie i stwierdził, że brat strony został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, jednakże z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje on w związku małżeńskim, a zatem występuje przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanej formy pomocy. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się A.M., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W motywach skargi skarżąca podniosła, że brat jej posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem do opieki ze strony osoby drugiej. Z uwagi na jego zły stan zdrowia zrezygnowała z zatrudnienia, nadto wskazała, że nie posiada on żadnej innej bliskiej rodziny. Pozostaje on w związku małżeńskim, jednakże od lat nie kontaktuje się z żoną jak również nie zna jej obecnego miejsca pobytu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to skarżąca w swojej skardze. Na wstępie niniejszych rozważań należy dostrzec, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych kontrowersji, natomiast organy administracji i strona skarżąca przyjmują odmienną wizję interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. Z tego też powodu niezbędnym jest w pierwszej kolejności przywołać przepisy mające zastosowanie w sprawie. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, iż w sprawie tej zastosowanie posiadają unormowania prawne obowiązujące od 1 stycznia 2010 r., a zatem przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych ( Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny; opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po myśli art. 17 ust. 1a tej ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Jednocześnie w ustawie tej zamieszczono przesłanki negatywne, uniemożliwiające skuteczne ubieganie się o przyznanie tego świadczenia. Według art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Obok przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w polu widzenia należy mieć także postanowienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 ( OTK-A z 2008 r. Nr 6, poz. 107), w którym to w pkt 4 zamieszczono następujące stwierdzenie do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny zwraca w szczególności uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Nadto przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie można stracić z pola widzenia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 ( OTK-A 2010 r. Nr 5, poz. 53) oraz postanowienia tegoż Trybunału z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10 ( OTK-A-2010 Nr 5, poz. 54), w których to Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do sposobu postępowania w kontekście postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że organy administracji obu instancji opowiedziały się za literalnym odczytaniem przywołanych przepisów prawa, a konsekwencją takiego stanowiska stało się wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej opiekującej się bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z jednej strony organy administracji publicznej obowiązane są do stosowania przepisów prawa i literalna wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów doprowadziła je do rozstrzygnięcia zamieszczonego w kwestionowanych decyzjach. Jednakże stanowisko zajęte przez organ administracji nie może być uwzględnione przez skład orzekający w niniejszej sprawie, albowiem abstrahuje ono od poglądu wyrażanego w przedmiotowym zakresie przez Trybunał Konstytucyjny. Już w przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. zwracano uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, że pozostaje on w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia zamieszczonego w tym wyroku, jednakże jak zaznaczono Trybunał z uwagi na związanie zakresem pytania do niego skierowanego nie mógł wypowiedzieć się w sprawie i z tego powodu zamieścił w wyroku pkt 4 dotyczący tego zagadnienia i wskazał organom oraz sądom podejmującym rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis kierunek jego interpretacji. Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny potwierdził w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, mocą którego umorzył postępowanie prowadzone przed Trybunałem z uwagi na pytanie postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a dotyczące zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jednocześnie w wyroku tym dostrzeżono, że w omawianym zakresie występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże ich analiza pozwala uznać, że w tym zakresie ukształtowała się dominująca wykładnia przedmiotowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzająca się do uznania, że powyższy przepis nie może być interpretowany w sposób literalny, albowiem taka jego wykładnia pozostaje wówczas w sprzeczności z istotą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. W świetle przywołanego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przyjęta przez sądy administracyjne dominująca linia orzecznicza odpowiada wzorcom wynikającym z postanowień Konstytucji, a tym samym nie narusza wymogów stawianych prawodawstwu demokratycznego państwa prawa. Wskazana dominująca linia orzecznicza sprowadza się do dwóch kwestii, po pierwsze interpretacji zamieszczonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowania dotyczącego ciążącego na osobie pragnącej sprawować opiekę obowiązku alimentacyjnego, a po drugie wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" przedmiotowej ustawy. W przypadku pierwszego zagadnienia przyjdzie dostrzec, że sądy administracyjne odstępują od literalnego brzmienia przepisu i uznają, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., ale również z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność ( zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 223/09 Lex 553299). Także w odniesieniu do drugiej z podniesionych kwestii, w orzecznictwie akcentuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również zakwestionowano wąską, językową interpretację przedmiotowego przepisu. Przepis ten stanowi podstawę dokonywania wykładni postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych i będącego przedmiotem analizy przepisu ( zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 czy wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09 niepublikowane). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w następstwie zmiany stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2010 r. zaprezentowana powyżej wykładnia przepisów prawa nie utraciła swojej aktualności, ponieważ w ramach nowego stanu prawnego jest ona dopuszczalna. W konsekwencji należy uznać, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stał się podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji został przez organy administracji zinterpretowany w sposób wąski odpowiadający literalnemu brzmieniu w sytuacji, kiedy interpretacja taka nie jest zgodna z standardami wyznaczonymi przez postanowienia Konstytucji RP. W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji w sposób uproszczony dokonały wykładni przedmiotowego przepisu, a tym samym dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, a okoliczność ta stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przesłanką uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze to należy stwierdzić, że sprowadzają się one do wyrażenia niezadowolenia z otrzymanego rozstrzygnięcia oraz są wyrazem poczucia krzywdy z jego wydania, jak również skarżąca nawoływała do takiej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, która będzie uwzględniała szczególną sytuację, w jakiej znalazł się jej brat. W tym zakresie przyjdzie zauważyć, że organy administracji obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sprawie w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji akcentowała, że jej brat formalnie pozostaje w związku małżeńskim, jednakże od wielu lat nie pozostaje z żoną w kontakcie. Okoliczność ta nie została w żaden sposób wyjaśniona w ramach postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji w ramach przysługujących mu uprawnień nie podjął działań zmierzających do ustalenia, czy twierdzenia skarżącej są prawdziwe i czy mają oparcie w faktach. Skarżąca w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji złożyła oświadczenie, w którym podała, że brat jest żonaty i od 15 lat nie utrzymuje kontaktu z żoną. Przyjęcie wskazanego oświadczenia nie jest wyjaśnieniem sytuacji faktycznej w sprawie, ponieważ należało w tym zakresie przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia czy żona brata strony jest osobą zdolną do sprawowania opieki nad mężem. Dopiero wykluczenie możliwości sprawowania takiej opieki przez osobę w pierwszej kolejności zobowiązaną do jej świadczenia uprawnia osobę zobowiązaną w drugiej kolejności do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Brak wyjaśnienia tej okoliczności skutkuje tym, że kontrolowana decyzja zawiera naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który kierując się wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 przedmiotowej ustawy zamieszczoną w niniejszym wyroku podjął stosowną decyzję administracyjną. Wskazany sposób wykładni powyższego przepisu wiąże organ, zatem zobowiązany jest on uwzględnić go przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ ten zobligowany będzie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w taki sposób, aby uzyskać rzetelną informację na temat możliwości sprawowania opieki przez żonę L. K.. Okoliczność ta w kontekście przeprowadzonych rozważań posiada kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ jedynie brak możliwości sprawowania opieki z jej strony umożliwi skuteczne ubieganie się o przyznanie wnioskowanego świadczenia skarżącej. Na marginesie przeprowadzonych rozważań należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego może nie odnosić się do przedmiotowej sprawy, ponieważ organ ten odwołuje się w nim do sytuacji K.K., a zatem do sytuacji osoby, która nie jest stroną w tym postępowaniu. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że odwołanie się do sytuacji wskazanej osoby nie wpłynęło na ocenę sytuacji skarżącej, a tym samym na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. su.