IV SA/Gl 281/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Zofia Borowicz /spr./ Sędzia NSA Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant staż. referent Maciej Ćwiertniak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu przewozów postanawia o d r z u c i ć s k a r g ę Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda Ś. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu przewozów Spółki A w części określonej w § 7 ust. 8 rozdziału III Regulaminu stanowiącego załącznik do Zarządzenia, jako niezgodnego z przepisem art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe /t.j. z 2000 r., Dz.U. Nr 50, poz. 601 ze zm./ w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 o samorządzie gminnym oraz § 8 ust. 3 rozdziału IV Regulaminu stanowiącego załącznik do Zarządzenia, jako niezgodnego z przepisem art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że zawarte w § 7 ust. 8 regulaminu zakazy związane z korzystaniem z autobusów i tramwajów miejskich mają walor przepisów porządkowych, o których mowa w art. 152 ust. 5 ustawy Prawo przewozowe, gdyż określają pewne zachowania, które są niedopuszczalne. Stosownie zaś do uregulowań zawartych w art. 15 ust. 5 cyt. ustawy przepisy porządkowe w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego określa rada gminy. Zatem przedmiotowym zarządzeniem w zakwestionowanym zakresie Prezydent Miasta wkroczył w zakres wyłącznej właściwości Rady, co niezależnie od okoliczności danej sprawy, stanowi istotne naruszenie prawa. Z kolei zapis zawarty w § 8 ust. 3 regulaminu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa przez co naruszona została zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, które zostało doręczone Prezydentowi Miasta C. w dniu [...]r., została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...]r. /data nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym/. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru powołując się na uchybienie proceduralne w zakresie prowadzonego postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie tego aktu. Ponadto w skardze zarzucono, że regulamin zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta C. nie stanowi przepisów porządkowych, którymi są uchwały Rady Miasta, a w konkretnym przypadku uchwała Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przepisów porządkowych przewozu osób i bagażu w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego w C. Przedmiotowy regulamin dotyczy wyłącznie Spółki A a uchwała Rady Miasta C. dotyczy wszystkich przewoźników na terenie miasta C. w chwili obecnej i w przyszłości. Zamieszczenie publikacji Regulaminu zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta C. w pojazdach komunikacji miejskiej ma charakter informacyjny i powoduje brak konieczności dodatkowego umieszczania w nich uchwały Rady Miasta z dnia [...] r., która została opublikowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z kolei zarzuty odnoszące się do uregulowań § 8 ust. 3 Regulaminu nie zostały potwierdzone i uzasadnione. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Sąd na rozprawie zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do przedłożenia w terminie 3 dni zarządzenia Prezydenta Miasta C. o podjęciu decyzji o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do Sądu administracyjnego. W dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przedłużenie w.w. terminu do dnia [...]r. Następnie w dniu [...]r. faksem przesłano do Sądu Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. w sprawie potwierdzenia wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. z 2001, Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze /art. 98 ust. 3 cyt. ustawy/. Jak podkreśla się w doktrynie w tego rodzaju sprawach jako strona skarżąca powinna zostać wskazana określona gmina lub związek międzygminny, gdyż legitymację do złożenia skargi ma gmina, w stosunku do której organów /art. 97 ust. 1/ lub ich działań /art. 91 ust. 1 ust. 4, 96 ust. 2/ organ nadzorczy zastosował przewidziane w tych przepisach rozstrzygnięcie nadzorcze. Nieprawidłowe jest traktowanie jako strony skarżącej organu gminy bezpośrednio wnoszącego skargę /por. T.Woś "Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie nadzorcze – aspekty procesowe", opubl. "Państwo i Prawo" 1993/7/41/. Zatem uwzględniając powyższe rozwiązania jako stronę skarżącą Sąd oznaczył "Gminę C.". Przepis art. 98 ust. 1 cyt. ustawy wymaga, aby skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy została wniesiona do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia. Natomiast według art. 98 ust. 3 zd. 2 tej ustawy podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu gminy. Warunek określony w art. 98 ust. 3 cyt. ustawy należy uznać za spełniony, gdy akt właściwego organu gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego został podjęty przed wniesieniem skargi do Sądu, w tym samym terminie co skarga, a także wtedy, gdy podjęcie aktu w tym przedmiocie nastąpiło w 30-dniowym terminie do wniesienia skargi, a akt ten został przesłany sądowi administracyjnemu w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braków skargi. Pogląd ten jest ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym a pojedyncze odmienne stanowisko w tym względzie /por. uchwala SN z 7.02.1992 OSN 1992/7-8/119/ nie znalazło aprobaty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie /por. wyrok NSA z dnia 13.08.1991 r., sygn. SA/Wr 673/91 opubl. OSP 1992/11/234 z glosą aprobującą E.Ochendowskiego – wyrok NSA z dnia 19.05.1999 r. sygn. II SA/Wr 1499/98, opubl. OSS 1999/4/16, z dnia 18.06.2001, I SA/Wr 279/01, opubl. OSS 2001/4/124 a także T.Woś glosa do wyroku NSA – opubl. OSP 1992/7-8/158/. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Prezydentowi Miasta C. w dniu [...]r. Zatem 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upływał w dniu [...]r. Oznacza to, że do tego dnia najpóźniej Prezydent Miasta C. zobligowany był do podjęcia zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu. Natomiast zarządzenie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie zostało załączone do skargi a nawet wnoszący skargę organ gminy, nie powołał się na podjęcie takiego aktu. Zarządzenie to nie zostało złożone do akt sprawy do terminu rozprawy sądowej, zaś obecna na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że "prawdopodobnie Prezydent Miasta podjął zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu" /karta[...]akt/. Sąd wyznaczył, zatem pełnomocnikowi strony skarżącej 3-dniowy termin do przedłożenia przedmiotowego zarządzenia. W wyznaczonym przez Sąd terminie akt ten nie został przedłożony Sądowi, jednakże w ostatnim dniu terminu wyznaczonego do uzupełnienie w.w. braku formalnego skargi, strona skarżąca wystąpiła o przedłużenie tego terminu do dnia [...]r. W tym dniu faksem przesłano do Sądu Zarządzenie Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...]r., w § 1 którego stwierdzono: "potwierdzam wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...] /otrzymane dnia [...]/" . W ocenie Sądu w.w. Zarządzenie Prezydenta Miasta C. Nr [...] nie spełnia wymogów aktu organu gminy, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zd. 2 omawianej ustawy, a zatem wniesiona skarga jest wadliwa. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że nie został on przedłożony w terminie wyznaczonym przez Sąd. Z treści art. 84 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej p.s.a. wynika, że termin ten jako termin sądowy, z ważnej przyczyny może być przedłużony na wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu. Aczkolwiek okoliczności wskazane we wniosku pełnomocnika skarżącej z dnia [...]r. trudno uznać za ważne w rozumieniu art. 84 p.s.a., jeżeli się zważy, że omawiane zarządzenie organu wykonawczego gminy dla jego skuteczności powinno być podjęte w terminie wymaganym do wniesienia skargi, to Sąd dokonał oceny tego aktu złożonego w dniu [...]r. Zarządzenie Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...]r. z uwagi na datę jego wydania wskazuje, że akt ten został podjęty po terminie wyznaczonym do wniesienia skargi do Sądu. Jak już wyżej Sąd podkreślił, z treści art. 98 ust. 3 zd. 2 cyt. ustawy wyraźnie wynika, że zarządzenie organu, który podjął zarządzenie, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi podstawę do wniesienia skargi do Sądu. Jego podjęcie ex post po wniesieniu skargi, nie sanuje naruszenia postanowień art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ jego nieistnienie w momencie składania skargi oznacza, że akt zaskarżenia, który inicjuje zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie mógł być dokonany w sposób zgodny z postanowieniami art. 98 ust. 3, który wymaga, by podstawą wniesienia skargi było wcześniej podjęte zarządzenie właściwego organu gminy /por. T.Woś "Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie nadzorcze – aspekty procesowe" opubl. "Państwo i Prawo" 1993/7/41-46/. W § 2 przedmiotowego Zarządzenie stwierdzono, że : "Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od [...]r.". Zarządzenie to zostało podjęte w oparciu o art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Otóż ustawodawca, jak to wynika z całokształtu uregulowań ustawy o samorządzie gminnym, nie dał organom gmin uprawnień do stanowienia aktów prawnych działających wstecz. W tym miejscu można zauważyć, że w teorii przyjmuje się, iż nabycie mocy obowiązującej nie tylko przez przepis prawa ale i przez dany akt prawny winno nastąpić poprzez: 1/ podanie daty kalendarzowej w akcie normatywnym, od której nadejścia uzyskuje on moc obowiązującą, 2/ upływ określonej liczby dni od ogłoszenia aktu normatywnego, 3/ w przypadku gdy dany akt sam nie określa chwili, w której obowiązuje mają zastosowanie postanowienia innego aktu prawnego, 4/ z dniem ogłoszenia tj. datę jaką nosi organ publikujący dany akt normatywny /"Wstęp do prawoznawstwa" J.Nowacki, Z.Tobor, W-wa 1994, str. 144-145/. Z kolei z treści art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. Nr 62 poz. 718 ze zm./ wynika, że przepisy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Trudno w tym stanie prawnym uznać, że nadanie zarządzeniu, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym mocy wstecznej w stosunku do daty określającej jego wejście w życie, jest zgodne z zasadą pewności prawa i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Należy zauważyć, że postępowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 cyt. ustawy ma służyć gminie do samooceny swojego aktu zakwestionowanego w drodze nadzoru. Zatem uchwala lub zarządzenie właściwego organu gminy stanowi element aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Wyraźnie wynika to ze słów użytych w ustawie: "Podstawą do wniesienia skargi"... słowo "podstawa" w j.polskim oznacza m.in. zasadniczy element czegoś, założenie, zasadę, punkt wyjścia /por. "Słownik J.polskiego pod red. M.Szymczaka, Wyd. PWN 1982, t. II str. 749/. Ponieważ w sprawie nie został spełniony warunek wskazany w art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza to, że wniesiona skarga jako wadliwa jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.s.a.