IV SA/Gl 285/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie płatności obszarowych uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. ustalił J. J. kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. (data nadania) J. J. złożył prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powołanej wyżej decyzji wraz z odwołaniem. W treści pisma wyjaśnił, że decyzja została mu doręczona dopiero 7 grudnia 2016 r. Decyzji tej nie otrzymał pocztą, gdyż listonosz nie przychodzi do jego domu, lecz zostawia awiza w skrzynce pocztowej oddalonej ok. 4 km od domu. Jednocześnie wskazał, że "w tym czasie był obłożnie chory i nie mógł wychodzić z domu i odebrać przesyłki". W uzupełnieniu wniosku akcentował ponadto, że przyczyną uchybienia terminu prócz choroby, której dolegliwości ustąpiły we wrześniu 2013 r., był także brak awiza w skrzynce pocztowej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej także Dyrektor ŚOR ARiMR) działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor ŚOR ARiMR stwierdził, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. (tj. w formie doręczenia zastępczego). Dowód jej doręczenia nie budzi wątpliwości, gdyż zawiera oznaczenie o awizowaniu w dniu 14.08.2013 r. z adnotacją nie zastałem adresata. Zgodnie z kolejną adnotacją operator pocztowy, z powodu nie podjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizował powtórnie w dniu 21.08.2013 r. Kolejny zapis świadczy o tym, że w dniu 30.08.2013 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, gdyż adresat nie podjął awizowanej przesyłki w terminie 14 dni od dnia pierwszego awizowania. Organ uznał zatem doręczenie za prawidłowe w związku ze spełnieniem wszystkich przesłanek z art. 44 § 1 – 4 k.p.a. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. warunkiem przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej jest spełnienienie łącznie czterech przesłanek: uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu, złożenie wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do złożenia wniosku, dopełnienie wraz z wnioskiem czynności, której przywrócenia terminu domaga się strona. Osoba składająca wniosek o przywrócenie terminu winna uprawdopodobnić brak swojej winy, swoją staranność oraz okoliczność, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a przynajmniej ustała najpóźniej w ciągu 7 dni przed jego złożeniem. W ocenie organu odwoławczego strona nie dotrzymała 7 – dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Prośba ta została bowiem wniesiona 08.12.2016 r. natomiast częściowe ustanie dolegliwości chorobowych umożliwiające stronie wyjście z domu nastąpiło we wrześniu 2013 r. Ponadto strona nie uprawdopodobniła także braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Kryterium braku winy wiąże się bowiem z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnej sprawy i dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu może mieć zatem miejsce wówczas, gdy uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość jego przywrócenia. Natomiast, jak stwierdził organ, z treści wniosku oraz uzupełnienia tego wniosku wynika, że w czasie choroby J.J. zakupy oraz pomoc w pracach domowych wykonywała jego siostra wraz z córką. Dbając więc o swoje interesy J.J. mógł poprosić siostrę o sprawdzenie skrzynki listowej. Jednocześnie organ wskazał, że J. J. po uzyskaniu informacji od Komornika Sądowego o prowadzeniu sprawy z wniosku ARiMR o wszczęcie egzekucji wystąpił w dniu 12.08.2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. o wydanie wszelkich dokumentów, względnie kopii tych dokumentów, wezwań do zapłaty, decyzji dotyczących zwrotu dotacji. Kopie dokumentów w sprawach windykacyjnych, w tym przedmiotowej decyzji z dnia [...] . zostały przesłane stronie w dniu 13.08.2014 r. listem zwykłym za pośrednictwem Poczty Polskiej, a przesyłka nie została zwrócona do organu. Na tej podstawie organ uznał, że J. J. w lipcu 2014 r. posiadał wiedzę o prowadzonym przez Komornika z wniosku ARiMR postępowaniu egzekucyjnym, a zatem miał kolejną możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Dopiero po ponownej prośbie o wydanie kserokopii dokumentacji, którą J. J. otrzymał w dniu 07.12.2016 r., wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 08.12.2016 r. Ponadto organ stwierdził, że strona nie przedstawiła dowodów mogących przemawiać na jej korzyść. W ocenie organu J. J. nie uprawdopodobnił braku winy oraz nie dochował terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. J. zaskarżył powyższe postanowienie, któremu zarzucił naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że doręczenie decyzji z dnia[...] . zostało dokonane w dniu 28.08.2013 r., bowiem nie otrzymał decyzji w tym terminie, gdyż w jego skrzynce nie znalazły się awiza. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zwrócił się do organu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji wskazując, że decyzji tej nie otrzymał, bowiem poczta nie doręcza mu bezpośrednio żadnych przesyłek, gdyż mieszka wysoko w górach i 4 km od jego miejsca zamieszkania zlokalizowana jest skrzynka pocztowa, gdzie składana jest poczta. W związku z tym za błędną uznał adnotację na kopercie "nie zastałem adresata", gdyż doręczyciel pocztowy nigdy nie przynosi poczty do miejsca zamieszkania skarżącego. Ponadto podniósł, że we wrześniu 2013 r. w skrzynce nie było żadnej korespondencji, zaś o wydaniu zaskarżonej decyzji dowiedział się dopiero w dniu 07.12.2016 r. i złożył od niej odwołanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŚOR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. W przedmiotowej sprawie zaskarżonym postanowieniem Dyrektor ŚOR ARiMR odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr [...] z dnia [...] o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Podstawę prawną powyższej odmowy stanowił art. 58 k.p.a. i brak spełnienia przesłanek przywrócenia terminu w postaci niedochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jednakże rozważania dotyczące spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu należy poprzedzić ustaleniem, że doręczenie decyzji z [...] było skuteczne. Bez takiego stwierdzenia weryfikację wniosku o przywrócenie terminu należy bowiem uznać za przedwczesną. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu uznał, że przesyłka zawierająca decyzję nr [...] z dnia [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. została prawidłowo doręczona stronie w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a., tj. w trybie doręczenia zastępczego. W pierwszym rzędzie należało zatem wskazać, że ustawodawca obok doręczenia właściwego (doręczenie adresatowi za pokwitowaniem) dopuścił w procedurze administracyjnej instytucję o charakterze domniemania doręczenia, o której mowa w art. 43 i art. 44 k.p.a. zezwalając na jej zastosowanie w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Z treści przepisu art. 44 § 1 k.p.a. wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z uwagi na to, że doręczenie zastępcze uregulowane w art. 44 k.p.a. oznacza przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie skutku doręczenia nawet w sytuacji, w której adresat fizycznie nie podjął przesyłki, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Wiąże się to z wyraźnym zaznaczeniem na przesyłce, że doręczyciel spełnił wszystkie warunki prawidłowego powiadomienia adresata o przesyłce, o których mowa w art. 44 k.p.a. Informacje zatem zawarte w tzw. awizo powinny być umieszczone również na zwrotnym potwierdzeniu odbioru bądź na kopercie zawierającej przesyłkę, której dotyczy doręczenie. Jak stanowi § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545), jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy (ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe; t. jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1113), zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie pozwala natomiast na stwierdzenie zaistnienia wszystkich przywołanych wyżej przesłanek. Na kopercie w której przysyłka zawierająca decyzję była przesłana na adres skarżącego oraz z załączonego do niej potwierdzenia odbioru odnotowano jedynie dzień pierwszego awizowania (14.08.13) z adnotacją "nie zastałem adresata", a ponadto na kopercie odnotowano dzień powtórnego awizowania (21.08.13.r.) oraz "Zwrot nie podjęto w terminie". Natomiast zarówno z koperty jak i załączonego do niej potwierdzenia odbioru nie wynika czy doręczyciel zawiadomił adresata przesyłki o pozostawieniu awiza, ani też w jaki sposób obowiązek ten został wykonany. Nie zamieszczono bowiem adresu placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana oraz adnotacji gdzie pozostawiono informację o pozostawieniu awiza. Powyższe okoliczności stanowią istotne uchybienie, tylko bowiem spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 44 k.p.a. stanowić może bezwzględnie o uznaniu fikcji doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z warunków w nim wymienionych powoduje, że doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane. Dla uznania zatem, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Słowo "awizo", wprawdzie oznacza zawiadomienie odbiorcy, jednakże nie można z niego wywieść takiego sposobu zawiadomienia, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a. Koniecznym jest bowiem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Innymi słowy, skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy zatem od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 19/16 i podane tam orzecznictwo, publik. w: orzeczenia.nsa.gov.pl) W świetle powyższego wadliwe jest ustalenie organu, że decyzja organu I instancji z dnia [...] została skarżącemu skutecznie doręczona, w trybie art. 44 k.p.a. i że w związku z tym doręczeniem nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a tym samym przedwczesne były rozważania w kwestii spełnienia przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Natomiast skarżący twierdził, że przedmiotowa decyzja została mu doręczona dopiero w dniu 7 grudnia 2016 r. W konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które nie zostało poprzedzone ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji należy uznać za wadliwe i przedwczesne. Z kolei brak stosownych ustaleń stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ŚOW ARiMR mając na uwadze powyższe rozważania w pierwszej kolejności wyjaśni i ustali czy decyzja z dnia [...] została skutecznie doręczona skarżącemu, a jeżeli tak to w jakiej rzeczywiście dacie i w konsekwencji jaki dzień jest dniem, od którego należy liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania. Organ uwzględni przy tym ocenę Sądu, zgodnie z którą w sprawie brak jest podstaw do uznania, iżby doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji w trybie zastępczym w dniu [...] co nie wyklucza jednak uzupełnienia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego i podjęcia działań zmierzających do ustalenia, czy poza znajdującymi się w aktach dokumentami – kopertą i potwierdzeniem odbioru przesyłki - istnieją inne dowody pozwalające na wykazanie prawidłowości procesu doręczenia zastępczego. W dalszej kolejności, o ile decyzja pierwszoinstancyjna została stronie skutecznie doręczona organ winien ocenić, czy strona zachowała termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a jeżeli nie to zbadać przesłanki przywrócenia uchybionego terminu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.