IV SA/Gl 287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. odmówił stwierdzenia u M.S. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu organ powołał się na wyniki badania strony w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...]r. oraz w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]r., które wykluczyły istnienie choroby zawodowej, gdyż stwierdzone u badanej schorzenie nie odpowiada kryteriom wskazanym w pozycji 15 przywołanego załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Dlatego, mimo wykonywania pracy w zawodzie nauczyciela w latach 1974 - 2003 w pełnym wymiarze czasu pracy i w godzinach nadliczbowych, w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego, czyli nadmiernego wysiłku głosowego, brak było podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej. M.S. we wniesionym odwołaniu podniosła, iż nie zgadza się z orzeczeniami lekarskimi oraz decyzją organu pierwszej instancji uważając, że obecne dolegliwości są spowodowane pracą w narażeniu na wysiłek głosowy i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto, przedstawiła dokumentację lekarską Poradni Foniatrycznej A w S., w której się leczy oraz historię choroby Poradni Laryngologicznej przy Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w S. W odpowiedzi na wezwanie do zajęcia stanowiska w sprawie, zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołująca przekazała Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. obszerną dokumentację medyczną. Celem ustosunkowania się do wątpliwości powstałych w oparciu o tą dokumentację w dniu [...]r. wydane zostało przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. uzupełniające orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u odwołującej choroby zawodowej. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w świetle nie budzących wątpliwości orzeczeń lekarskich kompetentnych placówek lekarskich wykluczających chorobę zawodową, decyzja pierwszoinstancyjna jest zasadna. Powołał się przy tym na wyniki badań przeprowadzonych, które jego zdaniem jednoznacznie wskazują, iż stan narządu głosu M.S. nie odpowiada opisowi choroby zawodowej, zawartemu w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Wskazał nadto, że wymogiem stwierdzenia choroby zawodowej jest nie tylko praca w warunkach działania czynników szkodliwych, ale też wykazanie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a schorzeniem i rozpoznanie tego schorzenia jako choroby zawodowej przez upoważnione placówki diagnostyczne. Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza wydanie pozytywnej dla pracownika decyzji. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie nie było podstaw do zakwestionowania decyzji objętej odwołaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.S. podtrzymała argumentacją podniesioną w uzasadnieniu odwołania, kwestionując trafność orzeczeń lekarskich wyeksponowała sprzeczności w diagnostyce pomiędzy orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez kompetentne placówki lekarskie i inne placówki medyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. o sygn. akt. IV SA/Gl 43/08 oddalił skargę M.S. stwierdzając, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r., Nr [...], nie narusza prawa. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1552/08, uchylił powołany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie poddał szczegółowej analizie wszystkich wskazywanych przez skarżącą wątpliwości, które miały znaczenie dla oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzono, iż jeśli organ administracyjny uzna, że materiał dowodowy w postaci orzeczenia lekarskiego, okaże się niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od określonej jednostki orzeczniczej uzupełnienia orzeczenia lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Jednak organ inspekcji sanitarnej oparł swoją decyzję na orzeczeniu uzupełniającym, które nie odniosło się do konkretnie sformułowanych wątpliwości wywołanych przez dokumentację lekarską przedstawioną przez skarżącą. Konieczność dokonania w tym zakresie jej analizy była niezbędna, aby móc ocenić realizację obowiązku organu w zakresie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne będzie dokonanie ustaleń, w szczególności co do tego, czy organ wyjaśnił te wszystkie okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia istnienia choroby zawodowej u skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania określonej normy prawnej, czy ją właściwe zinterpretował i czy nie naruszył zasad postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że została ona przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1552/08, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 43/08. W tej sytuacji, stosownie do art. 190 p.p.s.a., Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności i prawidłowości zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z jego wskazaniami konieczne było dokonanie oceny ustaleń przyjętych przez organ w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, co do tego, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które mogły stanowić podstawę stwierdzenia, bądź odmowy stwierdzenia istnienia u skarżącej choroby zawodowej, w szczególności należało dokonać analizy wszystkich wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, w tym również uzupełniającego orzeczenia lekarskiego. Zdaniem tut. Sądu organ odwoławczy nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku w zakresie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyrażona w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek z urzędu zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, organ nie podejmując wszystkich kroków niezbędnych do pełnego wyjaśnienia istniejących w orzeczeniach lekarskich rozbieżności, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania przed organem odwoławczym skarżąca przedstawiła opinie lekarskie różnych lekarzy foniatrów - dr J.M., dr D.P. - S. i lek. med. U.S., którzy rozpoznali u niej guzki głosowe, niewydolność fonacyjną głośni pochodzenia zawodowego oraz cechy przerostu zawodowego fałdów głosowych. Powyższe opinie pozostawały w sprzeczność z wnioskami zawartymi w opiniach obu uprawnionych placówek orzeczniczych - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w S., które nie stwierdziły wystąpienia u skarżącej zmian patologicznych narządu głosu, a tym samym wykluczyły istnienie u niej choroby zawodowej. W rezultacie istnienia zasadniczych różnic w diagnozach różnych lekarzy specjalistów organ odwoławczy zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie opinii uzupełniającej. W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie opinia uzupełniająca została sporządzona, jednakże nie odniosła się ona ani do sformułowanych przez organ odwoławczy wątpliwości ani do przedstawionej przez skarżącą dokumentacji lekarskiej. Została ona ograniczona do lakonicznego przytoczenia wyników badań przeprowadzonych przez placówki orzecznicze oraz potwierdzenia ich prawidłowości. Zaznaczyć przyjdzie, że orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący dla stron, organu prowadzącego postępowanie i sądu administracyjnego. Natomiast przedmiotowe orzeczenie uzupełniające tym wymogom nie odpowiada, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie mogło ono mieć wpływu na wynik postępowania. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, organ nie miał uzasadnionych podstaw do uznania, że występujące w sprawie wątpliwości i rozbieżności zostały dostatecznie wyjaśnione, bowiem bezkrytycznie oparł się na orzeczeniu lekarskim, które nie miało waloru prawidłowo sporządzonej opinii. Nie dokonał również żadnej jego oceny w odniesieniu do zasygnalizowanych przez skarżącą wątpliwości. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej wywołane przedstawioną przez nią dokumentacją lekarską nie zostały w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione, co za tym idzie opinia uzupełniająca nie mogła być podstawą do przyjęcia istnienia lub wykluczenia u skarżącej choroby zawodowej. W dalszym postępowaniu organ odwoławczy powinien wyjaśnić istniejące rozbieżności i wątpliwości, między innymi poprzez uzyskanie jednoznacznej opinii i poddanie jej ocenie z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., gdyż na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Nadto, w toku postępowania te organy stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Sąd nie zawarł w niniejszym wyroku rozstrzygnięcia opartego na treści art. 152 p.p.s.a., bowiem jest ono obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.