IV SA/Gl 288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: Kpa) – po rozpatrzeniu odwołania S. H. od decyzji – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. – Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodziny w B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania stypendium szkolnego w roku szkolnym 2014/2015 dla ucznia M. N. ur.[...]– decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Orzeczenia zostały wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym. Postępowanie pierwszoinstancyjne zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 6 listopada 2014 r. o przyznanie stypendium szkolnego w roku szkolnym 2014/2015 dla jej syna – ucznia M. N. Rozpoznając sprawę organ pierwszoinstancyjny, przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] (Nr[...]), odmówił stronie przyznania stypendium szkolnego dla jej syna ucznia M. N. z powodu – jak zaakcentował – złożenia wniosku w dniu 6 listopada 2014 r., czyli po upływie ustawowego terminu określonego w art. 90n ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej: u.o.ś.) na dzień 15 września 2014 r. Niezadowolona z rozstrzygnięcia strona, pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. złożyła odwołanie, uzupełnionym pismem z dnia 19 grudnia 2014 r., w którym – po przedstawieniu zakresu żądania – podniosła, że syn do dnia 21 października 2014 r. przebywał u ojca, który (najprawdopodobniej) nie wystąpił z przedmiotowym wnioskiem. Zaakcentowała przy tym, że złożenie wniosku we wrześniu było niemożliwe z uwagi na sytuację rodzinną zwłaszcza nie przebywanie u niej syna. Nadto wyjaśniła, że spełnia wszystkie kryteria dotyczące stypendium. Organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. Zauważył, że zgodnie z art. 90n ust. 6 ustawy o systemie oświaty – wniosek o przyznanie stypendium szkolnego składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych – do dnia 15 października danego roku szkolnego. Tym samym, na co zwrócił uwagę, ustawodawca do dokonania przez stronę czynności jaką jest złożenie wniosku o przyznanie stypendia szkolnego wyznaczył termin do dnia 15 września danego roku szkolnego. Wyjaśnił przy tym, że jest to termin wynikający wprost z ustawy, nie podlegający skróceniu ani wydłużeniu. Zachowanie terminu ustawowego jest warunkiem skutecznej czynności procesowej dokonanej przez stronę. Jego uchybienie – jak dalej argumentował – powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Jednocześnie stwierdził, że od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może się bronić wyłącznie składając prośbę o przywrócenie terminu w trybie art. 58 Kpa. Po przytoczeniu przesłanek do skuteczności tej czynności, Kolegium uznało, że zasadnie organ pierwszoinstancyjny odmówił przyznania stronie stypendium szkolnego z powodu złożenia wniosku po dniu 15 września. W jego ocenie "nie uprawdopodobniła ona bowiem istotnych przyczyn uchybienia terminowi". Okoliczność przebywania dziecka pod opieką jego ojca do dnia 20 października 2014 r., jego zdaniem "nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że wystąpiły przyczyny uniemożliwiające dochowania terminu. Ojciec dziecka mógł bowiem taki wniosek w terminie ustawowym złożyć". Tym samym podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek o przyznanie stypendium szkolnego na dziecko M. N. został złożony przez stronę po upływie ustawowego terminu do jego złożenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona kwestionując stanowisko organu drugoinstancyjnego uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą, gdyż nie uwzględniającą realiów i okoliczności towarzyszących złożeniu przez nią wniosku po 15 września 2014 r. Analogicznie, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zanegowała prawidłowość oceny sytuacji życiowej determinującej podjęte przez nią działania w sprawie uzyskania objętego skargą stypendium. Podniosła, że w czasie upływu ustawowego terminu do złożenia wniosku jej syn nie przebywał u niej tylko w B. u swojego ojca A. N., z którym nie ma kontaktu. Zaakcentowała, że nie posiadała wiedzy czy składał on wniosek, czy też nie. Zaznaczyła także, że syn trafił do niej w dniu 21 października 2014 r., po interwencji policji i pogotowia, a w czasie składania wniosku oraz orzekania przez organy toczyła się sprawa przed sądem rodzinnym o opiekę nad dzieckiem. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (tekst jedn. Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostają okoliczności faktyczne opisane w części wstępnej uzasadnienia niniejszego orzeczenia dotyczące złożenia przez stronę skarżącą wniosku o przyznanie stypendium szkolnego w roku szkolnym 2014/2015 dla jej syna – ucznia M. N. po dniu 15 września 2014 r., czyli po terminie stypizowanym w art. 90n ust. 6 u.o.ś. i tym samym odmowy przyznania dla niej wnioskowanego stypendium. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje – czy w tak ustalonym stanie faktycznym, ziściły się przesłanki do odmowy przyznania prawa do stypendium szkolnego, i czy organy prawidłowo odniosły go do przesłanki z w art. 90n ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Przechodząc do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 90n ust. 6 ustawy o systemie oświaty wniosek o przyznanie stypendium szkolnego składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego, a w przypadku słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych i kolegiów pracowników służb społecznych – do dnia 15 października danego roku szkolnego. Określony w tym przepisie termin do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – co nota bene błędnie zinterpretował organ odwoławczy i mylnie pouczył stronę o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 58 Kpa. To właśnie na tym przepisie organy skoncentrowały swoją uwagę i skupiły swoje wywody przyjmując go jako podstawę swoich rozstrzygnięć. Tym samym organy, tak pierwszej jak i drugiej instancji jakby nie uwzględniły, że zgodnie z treścią art. 90n ust. 7 powołanej ustawy właśnie w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego może być złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6. Ustawodawca zatem na gruncie ustawy o systemie oświaty przy ubieganiu się o stypendium na podstawie jej art. 90 n ustanowił tryb procedowania zarówno przy zachowaniu terminu – w jego ust. 5, jak i po jego upływie – czyli w ust. 7, wadliwie pominiętym, a przez to niezastosowanym przez organy. W ocenie Sądu, z uwagi na treść przytoczonych powyżej regulacji prawnych, dokładnego ustalenia przyczyn opóźnienia wymaga każdy przypadek złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego, po terminie określonym art. 90 n ust. 6 ustawy o systemie oświaty, gdyż tylko wyczerpujące ustalenia tych przyczyn, daje organowi podstawę w świetle art. 80 Kpa, do oceny czy spóźnienie w złożeniu wniosku jest uzasadnione w konkretnym przypadku czy też nie – tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 1/07, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Wprawdzie to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania i uprawdopodobnienia okoliczności uniemożliwiających mu złożenie wniosku z zachowaniem terminu, co jednak w przedmiotowej sprawie strona uczyniła, ale już na organie ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy ujawnione okoliczności stanowią uzasadnioną przyczynę, stosownie do treści art. 90n ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu w pewnych przypadkach za uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 90n ust. 7 ustawy o systemie oświaty można uznać sytuację rodzinną małoletniego czy – jak w przedmiotowej sprawie – wynikającą z niej wiedzy strony (a raczej jej braku) o złożeniu wniosku przez ojca dziecka. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają przyjąć, iż pewne relacje rodzinne i wiedza o wzajemnych działaniach, nieżyjących we wspólnym pożyciu rodziców dziecka mogą wpłynąć na komunikację i przepływ informacji, a tym samym uniemożliwić im skorzystanie z uprawnień czy, jak w przedmiotowej sprawie – dokonanie czynności z zachowaniem terminów przewidzianych prawem. W rozpoznawanej sprawie strona, jako przyczynę opóźnienia w złożeniu wniosku wskazała okoliczności, które organ zobligowany był do zbadania i oceny – czy wypełniają przesłankę z art. 90n ust. 7, czyli: pierwszą – nieprzebywanie dziecka do dnia 21 października 2014 r. pod jej pieczą i opieka oraz drugą – brak pełnej wiedzy, co do podejmowanych działań w kwestii stypendium przez ojca dziecka. W konsekwencji, organy zobowiązane były nie tylko do oceny czy okoliczności te wypełniają przesłankę "uzasadnionego przypadku" – stosownie do art. 90 n ust. 7 ustawy, ale nade wszystko zbadania wszystkich okoliczności towarzyszących im a podnoszonych konsekwentnie przez stronę, czego właściwie nie uczyniły i nie wskazały, dlaczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie uznały jej ziszczenia się w sposób pozwalający na ich merytoryczną ocenę. Za takowe rozważania w żaden sposób nie może być li tylko wskazanie przepisu bez odniesienia go do okoliczności konkretnej sprawy. Organ odwoławczy podniósł, że strona "nie uprawdopodobniła istotnych przyczyn uchybienia terminowi" odnosząc zatem poczynione ustalenia nie do przesłanki określonej w art. 90n ust. 7 u.o.ś., a wymaganej mocą art. 58 Kpa, na którym zresztą skupił znaczną część argumentacji. Uznał bowiem, że okoliczność przebywania dziecka pod opieką jego ojca do dnia 20 października 2014 r., "nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, że wystąpiły przyczyny uniemożliwiające dochowania terminu. Tymczasem ustawodawca dając i stwarzając mocą art. 90n ust. 7 ustawy o systemie oświaty prawo do wystąpienia o stypendium szkolne po terminie określonym w art. 90n ust. 6 u.o.ś., czyli po 15 września, wskazał expressis verbis na "uzasadnione przypadki". Nie może budzić wątpliwości, że "uzasadnione przypadki" stanowią samodzielną przesłankę nakładającą na organy orzekające w sytuacjach złożenia wniosku po dniu 15 września każdorazowego odniesienia się i zweryfikowania. Z uzasadnienia decyzji jak i akt administracyjnych spraw nie wynika czy organy rozważyły okoliczności zaistniałe w przedmiotowej sprawie właśnie w aspekcie "uzasadnionego przypadku". Wręcz przeciwnie, należy stwierdzić, że w ogóle nie odniosły się do niej. Skupienie wywodów li tylko na niedochowaniu terminu materialnego określonego w ustawie, bez odniesienia się do legitymacji strony do złożenia wniosku po tym czasie (po dniu 15 września) nie pozwala na zaakceptowanie jako prawidłowych działań organów pierwszej i drugiej instancji. Nie sposób nie zauważyć przy tym i nie wskazać na konsekwencje, jakie mogłaby ponieść strona, gdyby nie wychowując dziecka, nie sprawując nad nim opieki i pieczy wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem, niezależnie od tego czy wystąpiłby z nim sprawujący nad dzieckiem opiekę ojciec. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, a stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy. Jednocześnie w tym miejscu wskazać należy, że nie do zaakceptowania jest – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – wywód organu odwoławczego w zakresie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy ustawodawca wskazał na okoliczność złożenia wniosku po 15 września, co ujął w art. 90 n ust. 7 ustawy. Zdaniem Sądu organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powyższe narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, które to przepisy zobowiązują organy administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także do podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia. Z motywów rozstrzygnięć organów administracji wynika, iż powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była wyłącznie okoliczność, uchybienia terminowi określonemu w ust. 6 art. 90 n ustawy o systemie oświaty. Tymczasem – jak wskazano powyżej – nie wiadomo nawet czy wniosek taki, w tym czasie nie został złożony przez ojca dziecka. Oceniając legalność kontestowanych decyzji podkreślić wypada, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). W szczególności zaakcentować wypada, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Poglądy takie znajdują potwierdzenie w ugruntowanych poglądach judykatury (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 970/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 r., sygn. akt V SA 1568/98; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt V SA 397/93).. Jednocześnie Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organu tak pierwszej jak i drugiej instancji musi odpowiadać wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest bowiem jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają przesłanki formalnej wynikającej z art. 107 § 3 Kpa. W ocenie składu orzekającego lektura uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że organy tak rozumianej zasadzie przekonywania postępowania administracyjnego nie sprostały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu podkreśla się, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym – tak J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29. W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do dokonania przez organy orzekające koniecznych, wyżej wskazanych ustaleń oraz do ponownej oceny okoliczności sprawy.