IV SA/Gl 294/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na akt [...] Izby Aptekarskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu wpis w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). Wnioskiem z 11 lutego 2014 r. wniesionym drogą elektroniczną B. B. zwrócił się do [...] Izby Aptekarskiej, powołując się na art. 61 Konstytucji, o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 w postaci skanów na adres mailowy [...]. Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. Prezes Rady [...] Izby Aptekarskiej (dalej [...]), powiadomił wnioskodawcę, że za udostępnienie wnioskowanej informacji zostanie obciążony kwotą 1908 zł, wyliczoną wg stawki za godzinę nadliczbową i oszacowaną ilość godzin jaką pracownik będzie musiał poświęcić na wykonanie stosownych czynności. W piśmie tym wskazano, że w wymienionym we wniosku okresie Okręgowy Sąd Aptekarski wydał 53 orzeczenia (każde zawiera od 4 do 7 stron maszynopisu), których udostępnienie w formie wskazanej we wniosku będzie wymagało dokonania szeregu czynności jak: wypinanie orzeczeń z akt, kserowanie, usunięcie danych pozwalających na identyfikację podmiotów, zeskanowanie orzeczeń zanonimizowanych, skompresowanie w celu dokonania wysyłki, wysłanie. Powyższe będzie wymagało nakładu czasu w liczbie 53 godzin nadliczbowych, tj.1 godzina na przygotowanie jednego orzeczenia, zgodnie z ww. schematem czynności. Organ wskazał, że w świetle art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej , jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji (poddania treści annominacji), może pobrać opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Jednocześnie wskazano, że alternatywą jest sprecyzowanie żądania, gdyż jeżeli intencją wniosku było uzyskanie tylko sentencji orzeczeń, to opłata zostanie obniżona bądź [...] odstąpi od jej pobrania. Kolejnym pismem z dnia 7 marca 2014 r. Prezes Rady [...] ponowił pytanie czy wniosek dotyczy orzeczeń z uzasadnieniami czy sentencji wyznaczając termin 7 dni po upływie których, w przypadku braku odpowiedzi, przekazane będą skany zanonimizowanych orzeczeń w ich pełnym brzmieniu. Z akt wynika, że pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. B. B. wezwał [...] do usunięcia naruszenia prawa w postaci wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej, tj. orzeczeń dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013,o których został poinformowany pismem z dnia z dnia 21 lutego 2014 r. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 18 kwietnia 2014 r. organ za bezzasadne uznał stanowisko o braku obowiązku poniesienia kosztów uzyskania informacji, jak i ich wysokości w kontekście regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej z akt wynika, że w czerwcu zostały sukcesywnie przesłane skany orzeczeń. Następnie przy piśmie z dnia 19 września 2014 r. skierowanym do B. B. Stowarzyszenie A Prezes Rady [...] załączył notę księgową z dnia 15 września 2014 r. Nr 1/2014 wystawioną na ww. Stowarzyszenie z tytułu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 1438,97 zł wyliczonej wg zasad określonych w piśmie z dnia 21 lutego 2014 r. B. B. pismem z dnia 7 października 2014r. wezwał [...] do usunięcia naruszenia prawa w postaci wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej - orzeczeń dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013, o których został poinformowany we wskazanym wyżej piśmie z dnia 19 września 2014 r., co stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wezwaniu podniesiono, że Izba nie wskazała żadnego szczególnego sposobu udostępnienia wnioskowanej informacji, które generowały koszty. Pismem z dnia 21 października 2014 r. organ nie uwzględnił stanowiska zaprezentowanego w wezwaniu. Następnie pismem z dnia 24 listopada 2014 r. (data nadania) B. B. wniósł skargę, którą, po ostatecznym jej sprecyzowaniu, objął notę księgową z dnia 15 września 2014 r. nr[...]. Podniósł, że mimo błędnie określonego w nocie jej odbiorcy, tj. Stowarzyszenie A uznał, że dotyczy ona jego wniosku i prowadził dalej postępowanie w przedmiocie jej anulowania. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonego aktu. Twierdził, że w pismach do niego kierowanych nie uzasadniono dlaczego koszty poniesione przez Izbę mają charakter dodatkowy. Jednocześnie powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie i doktrynie argumentował, że na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest traktowanie jako kosztów dodatkowych czasu, w którym pracownik przygotowuje dane informacje do udostępnienia, a także anonimizacji dokumentów. Natomiast treść normy ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1 ww. ustawy zezwala na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej. Pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi bowiem wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 tej ustawy). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie i umorzenie postępowania, a także zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazano, że [...] zajęła stanowisko w sprawie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej . W korespondencji kierowanej do skarżącego wskazano na dodatkowy nakład pracy pracownika w postaci pracy w godzinach nadliczbowych związany z realizacją złożonego wniosku, tj. dostosowania wnioskowanej informacji do wskazanej we wniosku formy jej udostępnienia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że wysokość pobieranych opłat ma za każdym razem odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stwierdzenie wystąpienia braku przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Ocena dopuszczalności skargi wymagała zatem ustalenia czy przedmiotem skargi jest akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 1-4a. P.p.s.a., a tym samym czy skarga podlega kontroli sądu administracyjnego. Ocenie sądów administracyjnych podlega bowiem zgodność z prawem decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił notę księgową z dnia 15 września 2014 r. dotyczącą opłaty za udostępnienie informacji publicznej. w którym zawarto informację o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm.) - zwaną dalej w skrócie "u.d.i.p." - jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu, podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Powyżej cytowana regulacja prawna nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie stanowi gwarancję prawidłowej realizacji prawa do informacji publicznej, pozwala bowiem na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego powiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym powiadomieniu. Ustalona w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. procedura stanowi zatem konkretyzację sposobu realizacji uprawnienia organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że skierowanemu do wnioskodawcy - na podstawie art. 15 u.d.i.p. -powiadomieniu nie można przypisywać wyłącznie charakteru informacyjnego, który dotyczy wysokości "kosztów", jakie wnioskodawca jest zobligowany ponieść w związku ze złożonym przez siebie wnioskiem. Wskazane pismo uzewnętrznia bowiem uprawnienie organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty. Bezpośrednio zatem wiąże się z legitymacją organu do jej określenia. Z założenia musi więc wskazywać jej wysokość, a w konsekwencji kształtować w tym zakresie obowiązki fiskalne wnioskodawcy. Zatem powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma ono charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega więc wątpliwości, że akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Może on być przy tym określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy (tak w postanowieniu NSA z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 228/15 publik. w CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 11 lutego 2014 r. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów orzeczeń dyscyplinarnych za okres 2012 i 2013 r. Prezes Rady [...] pismem z dnia 21 lutego 2014 r. powiadomił skarżącego, o wysokości kwoty, jaką wnioskodawca zostanie obciążony za udostępnienie wnioskowanej informacji, oraz podał sposób jej wyliczenia. Powołując się na treść art. 15 u.d.i.p. wskazał, że kwota ta stanowi dodatkowe koszty, które organ ma ponieść, związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zatem pismo organu z dnia 21 lutego 2014 r. stanowi akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie wskazanym w art. 53 § 2 P.p.s.a., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 P.p.s.a.). Natomiast nota księgowa jest już tylko czynnością następczą (wykonawczą) w stosunku do aktu powiadomienia o opłacie za udostępnienie informacji publicznej, który ukształtował w tym zakresie obowiązek jej poniesienia przez wnioskodawcę. Gdyby jednak kwota opłaty określona w nocie opiewała na wyższą, niż ta która została ustalona w powiadomieniu, to tylko wówczas należałoby ją potraktować jak akt ustalający opłatę, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 1 pkt 4 P.p.s.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, natomiast nota wskazuje nawet na niższą kwotę od ustalonej w powiadomieniu. Skoro ostatecznie poddana zaskarżeniu nota księgowa nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skargę uznać należało za niedopuszczalną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, odrzucić.