IV SA/Gl 300/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 2 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) odmówił K. J. przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dochód na osobę w rodzinie strony wynosi [...]zł i jest wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła K. J. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wystąpiła o przyznanie wnioskowanej formy pomocy. W motywach odwołania podniosła błędne ustalenia organu pierwszej instancji o wysokości dochodu rodziny, jak również nie zwrócono uwagi na kwestię dochodu utraconego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą niespełnienia przez stronę wymogów do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Zdaniem wskazanego organu udzielenie urlopu wychowawczego nie jest związane z utratą dochodu, ponieważ dana osoba pozostaje w dalszym ciągu w zatrudnieniu i w każdej chwili może podjąć pracę. Ze wskazaną decyzją nie zgodziła się K. J., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniosła dotychczasowe argumenty związane z wadliwym ustaleniem dochodu rodziny i nieuwzględnieniem tego faktu, że jest na urlopie wychowawczym i nie otrzymuje już wynagrodzenia ze stosunku pracy. Zaznaczyła także, że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie może wiązać się z utratą prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 360/05 uwzględnił wniesioną skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd podzielił argumentację skarżącej co do pojęcia dochodu utraconego i uznał, że skorzystanie z urlopu wychowawczego jest formą utraty dochodu, nadto Sąd zaakcentował, iż Konstytucja RP w szeregu przepisach zawiera unormowania, mocą których Państwo otacza szczególną opieką rodziny niepełne i wielodzietne. We wskazaniach Sąd nakazał, aby organ administracji podejmujący decyzję w ramach nowego postępowania uwzględnił podniesioną okoliczność, że strona przechodząc na urlop wychowawczy utraciła dochód, a przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierować się postanowieniami art. 6 – 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wyrokiem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej jako podstawę przyjęto naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem powyższego organu obowiązująca od 1 września 2005 r. definicja dochodu utraconego nie może być powoływana na potwierdzenie poglądu wyrażonego w wyroku, ponieważ ówczesny stan prawny na taką interpretację nie zezwalał. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1553/06 oddalił skargę kasacyjną. W motywach wyroku Sąd ten nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi. Zdaniem tego Sądu przyjęta w kwestionowanym wyroku interpretacja pojęcia dochodu utraconego jest prawidłowa, albowiem odnosi się do faktycznej utraty dochodu – jego braku – w stosunku do dochodu uzyskiwanego w roku bazowym. Konsekwencją wskazanego wyroku stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mocą której organ ten uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że z oświadczenia strony wynika, iż samotnie wychowuje córkę, a ojciec nie uczestniczy w jej wychowywaniu, jednakże z akt sprawy nie wynika, czy strona na wskazane dziecko ma zasądzone alimenty oraz czy występują okoliczności przewidziane treścią art. 7 ust. 5 lit. "c" i "d" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następstwem wskazanej powyżej decyzji stała się decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...] wydana na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, mocą której odmówiono K. J. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz córki W. A. W motywach rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej części uzasadnienia przywołano treść aktualnie obowiązujących przepisów prawa, jak również dokonano analizy stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że strona nie spełnia wymagań wynikających z postanowień zamieszczonych w art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ strona nie ma zasądzonych alimentów od ojca córki. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca i wniosła odwołanie do organu wyższego stopnia. W odwołaniu tym podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 88 Konstytucji RP. W motywach odwołania podniosła że odmowa przyznania zasiłku rodzinnego spowodowana została tym, że nie spełnia przepisów obowiązujących w 2007 r. Zdaniem strony takie ujęcie jest nieprawidłowe i stanowi przejaw naruszenia zasady lex retro non agit, a w dniu złożenia wniosku nie obowiązywał art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przybliżono argumentację organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ wyższego stopnia nie podzielił ich, a wskazał, że w ramach postępowania administracyjnego występuje zasada podejmowania decyzji na podstawie przepisów prawa, które obowiązują w dniu podjęcia decyzji, tym samym zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie może być uwzględniony. Konsekwencją stosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia decyzji jest niezbędność zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów nie z okresu złożenia wniosku, lecz podjęcia decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zwrócił szczególną uwagę na postanowienia pkt 5 tego przepisu. W następstwie przeprowadzonej analizy stanu normatywnego oraz stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że strona jest panną wychowującą dziecko. jednakże nie ma zasądzonych alimentów i okoliczność ta powoduje, że nie spełnia wymogów do otrzymania zasiłku rodzinnego, a tym samym dodatków do tego zasiłku. K. J. pismem z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przedstawioną powyżej decyzję. W skardze tej zarzuciła powyższej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe ich zastosowanie. Naruszenie to polega na zastosowaniu przepisu z dnia podjęcia decyzji w sytuacji, kiedy przepis ten nie obowiązywał w okresie zasiłkowym. W motywach skargi podniosła że organy administracji po blisko czterech latach od złożenia wniosku wydały ponownie decyzję odmawiającą przyznania zasiłku i dodatków do tego zasiłku. Zdaniem skarżącej przepisy, na które powołują się organy administracji nie obowiązywały w okresie zasiłkowym, którego dotyczył wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło analogiczną argumentację do tej, jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszego wyroku przyjdzie zgodzić się z organem odwoławczym, że na gruncie prawa administracyjnego, jako zasada obowiązuje reguła stanowiąca, że organ administracji podejmuje decyzję na podstawie przepisu prawa obowiązującego w dniu podjęcia decyzji, a jedyne wyjątki w tym zakresie wynikają z postanowień przepisów prawa. Spoglądając z tej perspektywy na zaskarżoną decyzję to należałoby stwierdzić, że decyzja ta jest prawidłowa, ponieważ oparta jest o przepisy obowiązujące w dniu jej podjęcia, jednakże wskazana reguła (zasada) nie może być przyjmowana w sposób niedostrzegający wszystkich okoliczności i uwarunkowań, w jakich dane rozstrzygnięcie jest podejmowane. W rozpatrywanej sprawie Sąd zetknął się z tego typu sytuacją, że zobowiązany był przy ocenie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wskazaną regułę pominąć i odwołać się do kluczowych zasad sformułowanych w Konstytucji RP, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady równości. Celem uwidocznienia przyczyn zajęcia takiego stanowiska niezbędne jest zwrócenie uwagi na kilka aspektów rozpatrywanej sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na okres zasiłkowy do [...]r. Zatem przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy ubiegania się o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku w okresie od [...] r. do [...]r. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Jednocześnie art. 7 tej ustawy określał, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko: przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w rodzinie zastępczej względnie pozostaje w związku małżeńskim. Zatem przesłanki negatywne określone zostały wąsko i odnosiły się do dwóch aspektów, a mianowicie przebywania dziecka w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie lub rodzinie zastępczej oraz gdy dziecko pozostaje w związku małżeńskim. Dopiero z dniem 1 września 2005 r. weszły w życie unormowania prawne, które zmieniły treść art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wprowadziły daleko idące ograniczenia w dostępie do tej formy wsparcia ze strony Państwa. Tym samym przez cały okres zasiłkowy będącym przedmiotem niniejszego postępowania obowiązywały przepisy istniejące w dniu złożenia przez skarżącą wniosku i przyznanie zasiłku rodzinnego. Wskazać należy, że w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) nie zostały zamieszczone żadne przepisy przejściowe, co oznacza, że do spraw wszczętych a nie zakończonych stosuje się nowe przepisy. Istotą takiego unormowania jest to, że w stosunku do wszystkich spraw będących w toku stosuje się przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji administracyjnej. Zatem, stosowana jest nowa regulacja niezależnie od tego czy jest ona korzystniejsza, czy też wprowadza unormowania mniej korzystne z punktu widzenia osoby zainteresowanej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na fakt, że jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego taka regulacja narusza postanowienia Konstytucji RP w odniesieniu do spraw, w których postępowanie jest prowadzone przez organy administracji bez winy strony (zob. wyrok TK z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt P 28/06 OTK-A 2007/7/109 w odniesieniu do art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Jak wynika z przedstawionej historii przedmiotowego postępowania organy administracji odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku rodzinnego, a tym samym dodatków do niego z powodu interpretacji pojęcia dochód utracony, polegającej na tym, że przejście na urlop wychowawczy nie stanowi utraty dochodu, gdyż osoba taka może ponownie podjąć zatrudnienie. Przyjęty przez organy administracji publicznej sposób interpretacji pojęcia dochód utracony został zakwestionowany przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 360/05, a podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1553/06, mocą którego oddalił skargę kasacyjną. Zatem odmowa przyznania przedmiotowego zasiłku spowodowana została jedynie odmienną wykładnią przepisu ustawy przez organ administracji niż ta, za którą opowiedziały się sądy administracyjne. Pozostałe ówcześnie obowiązujące wymogi skarżąca spełniała, a zatem można stwierdzić, że w przypadku zastosowania prawidłowej wykładni pojęcia dochodu utraconego wnioskowane świadczenie byłoby jej przyznane. W tej sytuacji należy opowiedzieć się za tym, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było bez winy skarżącej, a tym samym wskazane powyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W zaistniałej sytuacji Sąd mógł zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności wskazanego przepisu przejściowego w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), jednakże doszedł do przekonania, że w następstwie wykładni art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz kierując się wskazaniami zamieszczonymi w przywołanym wyroku uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi niezbędność występowania z takim pytaniem, a wystarczającym będzie podjęcie wyroku w oparciu o wskazane przepisy Konstytucji RP. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na treść art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazany przepis nakłada na organy Państwa, a zatem także na organy administracji publicznej określone obowiązki, których niedopełnienie względnie pominięcie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiło będzie uchybienie, które może spowodować uwzględnienie wniesionego odwołania czy skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie tutejszy Sąd zetknął się z taką sytuacją, albowiem organy administracji podejmując rozstrzygnięcia, po wyrokach sądów administracyjnych, z uwzględnieniem stanu normatywnego obowiązującego w dniu ich podjęcia doprowadziły do tego, że strona prowadzonego postępowania pozbawiona została świadczenia, które w przypadku prawidłowego działania organów administracji zostałoby jej przyznane. Podniesione okoliczności wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w swojej skardze do sądu administracyjnego podnosi, że zastosowanie do jej sytuacji faktycznej i prawnej przepisów z dnia wydania decyzji stanowi naruszenie postanowień art. 88 Konstytucji RP. Podniesiony przez skarżącą zarzut nie może zostać uwzględniony, albowiem przywołany przez nią przepis odnosi się do źródeł prawa, na podstawie których organy państw podejmują działania. Kolejny zarzut sformułowany przez skarżącą dotyczy naruszenia przez organy administracji zasady lex retro non agit, polegający na tym, że organy w jej sprawie zastosowały przepis. który w dniu złożenia wniosku nie obowiązywał. Zdaniem składu podniesiony zarzut także nie może zostać uwzględniony, albowiem w rozpatrywanej sprawie organy administracji zastosowały przepis obowiązujący w dniu wydania decyzji, a jak zostało to podniesione powyżej, taka reguła obowiązuje na gruncie prawa administracyjnego. Jednakże należy dostrzec z urzędu, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa z dnia wydania kwestionowanych decyzji powoduje naruszenie art. 32 Konstytucji, a mianowicie zamieszczonej w niej zasady równości. Stwierdzić przyjdzie, że przyjęta przez organy administracji publicznej konstrukcja w konsekwencji doprowadza do sytuacji, że osoba będąca w takiej samej sytuacji jak skarżąca w okresie objętym przedmiotem niniejszego postępowania otrzyma świadczenie, a skarżąca z uwagi na przeciągający się proces podejmowania decyzji takiego świadczenia nie otrzyma. Wskazana nierówność nie wynika z postanowień przepisów prawa, lecz jest wynikiem określonego sposobu działania organów administracji, a taka sytuacja nie jest zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zatem w rozpatrywanej sprawie spotykamy się z sytuacją, w której w następstwie przyjęcia wskazanej na wstępie reguły (zasady) bezpośredniego stosowania przepisów prawa w ramach postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie fundamentalnych postanowień Konstytucji RP gwarantujących obywatelowi, że organy administracji będą respektowały zasadę demokratycznego państwa prawa oraz przestrzegały zasady równości. Przeprowadzona powyżej analiza stanu normatywnego oraz sytuacji faktycznej w jakiej znajduje się skarżąca doprowadza do przyjęcia stwierdzenia, że wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi, przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie wskazanych rozważań przyjdzie zauważyć, że skarżącej stosownie do postanowień art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego przysługuje roszczenie do sądu powszechnego o naprawienie szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej naruszającej prawo. Jak zostało powyżej zaznaczone w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, zatem mając na względzie i tę okoliczność należało stworzyć organom administracji możliwość usunięcia negatywnych konsekwencji wcześniej wydanych decyzji w ramach postępowania administracyjnego i nie przenoszenia tego sporu przed sąd powszechny, jak również nakładania na skarżącą dodatkowych obowiązków, które nie powstały z jej winy. Zatem wskazana szkoda winna zostać zniwelowana, o ile jest to możliwe, w ramach postępowania administracyjnego, a nie powinna być przenoszona na grunt postępowania przed sądem powszechnym. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Organ ten kierując się wskazaniami zamieszczonymi w pierwszym wyroku tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2006 r. oraz w niniejszym wyroku, a dotyczącymi zastosowania do przedmiotowej sprawy przepisów obowiązujących w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i do dokonania oceny sytuacji osobistej i prawnej w świetle tych przepisów. Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie dowodowe nie musi być prowadzone w znacznym zakresie, tutejszy Sąd ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, tak aby organ odwoławczy mógł skorzystać z przysługującej mu możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie należy wyraźnie i jednoznacznie stwierdzić, że zamieszczone w niniejszym wyroku wskazanie dotyczące stosowania przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku przez skarżącą odnosi się wyłącznie do okresu zasiłkowego [...]–[...] i nie może być rozciągane na późniejsze okresy zasiłkowe. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ mocą zaskarżonej decyzji skarżącej odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. SJ/