IV SA/Gl 304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki(spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 25 czerwca 2007r. nr XII/208/07 w przedmiocie przyjęcia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice na lata 2007-2011 postanawia: odrzucić skargę. K.J. pismem z dnia 3 marca 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Katowice nr XII/208/07 z dnia 25 czerwca 2007 r., na mocy której przyjęty został program gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Katowice na lata 2007 - 2011 w zakresie dotyczącym zasad polityki czynszowej lokali mieszkalnych o powierzchni przekraczającej 80 m2. Działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wniosła o orzeczenie, że regulacje zawarte w § 13 pkt 2 załącznika do powyższej uchwały są niezgodne z prawem; o stwierdzenie, że lokal mieszkalny usytuowany w Katowicach ul. [...] wchodził do czasu wydania nieruchomości spadkobiercom właściciela w skład mieszkaniowego zasobu gminy; o stwierdzenie, że stawki czynszu oraz uzależnienie zawarcia umowy najmu od przeprowadzenia remontu lokalu mieszkalnego są niezgodne z art. 8 oraz art. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego; stwierdzenie, że zawarcie umowy najmu może być uzależnione jedynie od wpłacenia kaucji zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, oraz że zawarte umowy o remont są niezgodne z prawem, nadto wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniesionej skargi wskazała, że legitymuje się interesem prawnym, albowiem gmina realizuje przypisane jej zadania własne związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej i nie można arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób o średnich dochodach. Ustawodawca nie dał gminie możliwości ograniczania kręgu osób upoważnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu oraz nie dał gminie upoważnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W ocenie skarżącej został naruszony jej interes prawny w następstwie uruchomienia przez kwestionowaną uchwałę procesu, w następstwie którego poniosła znaczące wydatki na remont lokalu mieszkalnego, których nie jest w stanie odzyskać, a wysokie opłaty za czynsz stały się poważnym problemem finansowym. Zdaniem skarżącej kwestionowany § 13 ust. 2 załącznika do uchwały zezwalający na oddawanie w najem w drodze przetargu nieograniczonego lokali o powierzchni powyżej 80 m2 narusza postanowienia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wskazana regulacja została wykorzystana do lokalu usytuowanego w Katowicach przy ul. [...]. W dalszej części skargi skarżąca przedstawiła czynności prawne, które podejmowała w 2008 r. zmierzające do nabycia przedmiotowego lokalu, jak również zaakcentowała, że lokal ten był w administracji Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Katowicach. W jej ocenie lokal ten winien wchodzić w skład mieszkaniowego zasobu gminny i w stosunku do niego winny mieć zastosowanie postanowienia kwestionowanej uchwały. W tym zakresie odwołała się do treści art. 61 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz na art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nowelizującej ustawę o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 723). W końcowej części skargi podniosła, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 7 i art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą stawki czynszu ustala organ wykonawczy gminy. W okresie trwania zarządu gmina miała obowiązek wykonywania wszystkich czynności związanych z należytym, w świetle prawa administracyjnego i cywilnego, realizowaniem praw i obowiązków właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. W stanowisku swoim przedstawił wpierw treść skargi wniesionej do tutejszego Sądu, a następnie przedstawił argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem wniesionej skargi. W pierwszej kolejności podkreślono, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do wniesienia skargi. Wnoszący skargę obowiązany jest wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącego, gdyż pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała związku między zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej i przysługujących jej praw podmiotowych wynikających przepisów prawa. W dalszej części odpowiedzi przywołano regulacje dotyczące tego, jakie lokale wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy i podniesiono, że lokal zajmowany przez skarżącą nie był i nie mógł wchodzić w skład tego zasobu, ponieważ nigdy nie był własnością miasta, jak również właściciel lokalu był znany, a miasto wykonywało jedynie tymczasowy zarząd do momentu przekazania budynku spadkobiercom właściciela, co nastąpiło 30 czerwca 2010 roku. Podniesiono również, iż informacje o tym, że przedmiotowy budynek nie wchodzi w zakres mieszkaniowego zasobu gminy podawane były w momencie ogłoszenia przetargu na wynajem lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w Katowicach. W konsekwencji organ uznał, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały, a tym samym wyczerpana jest przesłanka odrzucenia wniesionej skargi. W dalszej części odpowiedzi organ przyjął wariantowe stanowisko związane z tym, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym do wniesienia przedmiotowej skargi i stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie narusza norm prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślono, że regulacja zamieszczona w § 13 pkt 2 załącznika do uchwały wynika wprost z treści art. 21 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Podkreślono również, że w przypadku Katowic stawki czynszu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustalane są w drodze zarządzenia przez Prezydenta Miasta Katowice, natomiast w odniesieniu do lokali nie wchodzących w skład takiego zasobu Prezydent Miasta zobowiązał Dyrektora KZGM do podjęcia działań mających na celu uzyskania stosownych dyspozycji od właścicieli. W przypadku braku oświadczenia woli właściciela nieruchomości stawka czynszu ustalana była z uwzględnieniem zasad przyjętych dla lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze podkreślono, że przedmiotowa uchwała nie zawiera regulacji nakazujących zawieranie umów dopiero po uprzednim wykonaniu remontu lokalu na koszt własny i we własnym zakresie bez możliwości odzyskania zwrotu poniesionych nakładów. Podniesiono, że problematyka ta była przedmiotem zawartej ze skarżącą umowy, które regulowała te kwestie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt. 1 sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a po myśli pkt 5a jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Na wstępie niniejszych rozważań odnieść należy się do prawidłowości wniesienia przedmiotowej skargi . Stosownie do postanowień art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. nr 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wpierw pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. wezwała Radę Miasta Katowice do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym skargą. Pismo to zostało wniesione do organu w dniu 7 stycznia 2016 r. W dniu 2 marca 2016 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę Nr XXI1/428/16 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w której postanowiła nie uwzględniać wniesionego wezwania. Do uchwały tej dołączono uzasadnienie prezentujące motywy, którymi kierował się organ stanowiący Miasta. Skarga do tutejszego Sądu sporządzona została w dniu 3 marca 2016 r., a do organu administracji wpłynęła w dniu 8 marca 2016 r., a zatem skarżąca dopełniła formalne wymogi jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd zetknął się z sytuacją, w której wyczerpane zostały przesłanki odrzucenia wniesionej skargi. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu sformułowanego w odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie wykazała się interesem prawnym do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarżący wnoszący skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym obowiązany jest wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym aktem, związek polegający na tym, że akt taki narusza, czyli pozbawia lub ogranicza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu albo też członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. III RN 42/02 ONSP 2004 nr 7, poz. 114). Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tego, że do zadań gminy należy tworzenie warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, a żaden przepis nie dał gminie możliwości ograniczania kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu, jak również nie dał gminie upoważnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W jej ocenie kwestionowana uchwała uruchomiła proces, w wyniku którego został naruszony jej indywidualny interes prawny, ponieważ poniosła znaczące wydatki na remont lokalu mieszkalnego, które nie jest w stanie odzyskać, a wysokie opłaty za czynsz stały się poważnym problemem finansowym. Podkreślić należy, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje każdemu prawa wniesienia skargi do sądu, powoływanie się przez skarżącą na fakt przynależności do wspólnoty samorządowej, czyli na treść art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezskuteczne. Skarżąca obowiązana jest do wykazania, że mocą przedmiotowej uchwały naruszony został jej indywidualny interes wynikający z normy prawa materialnego. W tym zakresie przyjdzie podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że interes osoby wnoszącej skargę we wskazanym trybie musi być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie aktu i w trakcie jego obowiązywania i nie może to być interes hipotetyczny, a skarżący obowiązany jest wykazać, że kwestionowany akt naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpłynie na jego sytuację prawną, a brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (wyrok NSA z 1 października 2013 r. I OSK 1209/13 CBOSA). W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, że mocą kwestionowanej uchwały został naruszony jej interes prawny. Podkreślić trzeba, że uchwała ta odnosi się do lokali wchodzących w zakres mieszkaniowego zasobu gminy, jak również określa, które lokale wchodzą do tego zasobu. Lokal zajmowany przez skarżącą położony w Katowicach przy ul. [...] nigdy nie był częścią mieszkaniowego zasobu gminy Katowice a to z tego powodu, że znany był jego właściciel i jego miejsce przebywania. Miasto dysponowało tym lokalem jedynie w ramach tymczasowego zarządu Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Katowicach wynikającego z decyzji z 12 maja 1983 r. i w dniu 30 czerwca 2010 r. został przekazany spadkobiercom właściciela. Przyjdzie podkreślić, że przedłożone przez organ administracji dokumenty dotyczące rozpoznawanej sprawy potwierdzają, iż przedmiotowy lokal nie należał do mieszkaniowego zasobu miasta Katowice. Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia przetargu z dnia 8 maja 2008 r. na ustalenie stawek czynszu najmu wolnych lokali mieszkalnych nie stanowiących mieszkaniowego zasobu miasta Katowice, jak również w umowie z dnia 20 maja 2008 r. zawartej pomiędzy Komunalnym Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w Katowicach a skarżącą, albowiem w § 1 tej umowy wyraźnie wskazuje się, że przedmiotowy lokal nie stanowi mieszkaniowego zasobu miasta Katowice. W swoich pismach procesowych skarżąca akcentowała, że wskazany lokal winien wchodzić w skład tego mieszkaniowego zasobu miasta Katowice i na tę okoliczność powoływała się na wykaz lokali przewidzianych do przetargu i zamieszczoną w nim informację, że właściciel jest poza granicami kraju i nie jest znane jego miejsce zamieszkania. Przyjdzie uznać, że w przedłożonych aktach zalega taki dokument, jednakże bliższa jego analiza pozwala zauważyć, iż uwaga taka zamieszczona została w kontekście innych lokali przewidzianych do ustalenia najmu w drodze przetargu jako lokali nie wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu. Oznacza to, że wskazana informacja nie może stanowić podstawy dla uznania, że lokal ten winien wchodzić do mieszkaniowego zasobu miasta Katowice, ponieważ treść innych dokumentów zawiera odmienne informacje odnoszące się do statusu formalnego spornego lokalu, a ponadto skarżąca od początku była informowana o tym, że lokal ten nie wchodzi do mieszkaniowego zasobu miasta Katowice. Podniesione w skardze argumenty odnoszące się do treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 111 poz. 723) w rozpoznawanej sprawie nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ właściciel przedmiotowego lokalu był znany, a tym samym przywołany przepis nie miał do niego zastosowania. W następstwie poczynionych ustaleń przyjdzie uznać, że przedmiotem sporu jest lokal, który nigdy nie wchodził w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice, a tym samym skarżąca nie wykazała interesu prawnego uprawniającego ją do wniesienia przedmiotowej skargi, a tym samym wyczerpana została przesłanka odrzucenia skargi przewidziana treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej skardze skarżąca wystąpiła o stwierdzenie, że lokal mieszkalny usytuowany w Katowicach ul. [...] wchodził do czasu wydania nieruchomości spadkobiercom właściciela w skład mieszkaniowego zasobu gminy; o stwierdzenie, że stawki czynszu oraz uzależnienie zawarcia umowy najmu od przeprowadzenia remontu lokalu mieszkalnego są niezgodne z art. 8 oraz art. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego; stwierdzenie, że zawarcie umowy najmu może być uzależnione jedynie od wpłacenia kaucji zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, oraz że zawarte umowy o remont są niezgodne z prawem, nadto wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Odnosząc się do wymienionych powyżej skarg przyjdzie stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do ich rozpoznawania. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wynika z treści przywołanego już na wstępie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie obejmuje tego typu działań administracji publicznej, które kwestionuje skarżąca bądź też domaga się ich podjęcia. Zaliczenie lokalu do zasobu mieszkaniowego miasta nie następuje w drodze żadnej z wymienionych w przywołanym przepisie czynności organu administracji publicznej. W analogiczny sposób odnieść należy się do kwestii związanej z ingerencją w treść umowy cywilnoprawnej zawieranej przez gminę z wynajmującym lokal. Sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznawania spraw, w których organy administracji podejmują indywidualne lub generalne akty administracyjne wpływające na sytuację prawną adresata jej działań, natomiast w zakresie rozpoznawania pozwów dotyczących zakresu przedmiotowego umów cywilnoprawnych właściwe są sądy powszechne, tym samym wszelkie roszczenia skarżąca może kierować do tego sądu. Ponadto sąd administracyjny nie dysponuje możliwością wyznaczania zawartości merytorycznej umów zawieranych przez uprawnione organy i podmioty działające w imieniu gminy. Skoro przedmiotowa skarga okazała się niedopuszczalna stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt. 1 i pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega ona odrzuceniu.