IV SA/Gl 309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. Nr 175, z 2009 r., poz. 1362 ze zm.) zmienił swoją decyzję z dnia [...], dotyczącą udzielonej T.N. pomocy w formie specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi – w części dotyczącej wysokości odpłatności za 1 godzinę usług w ten sposób, że od [...] odpłatność tą określono na 100 % tj. [...] zł. Rozstrzygnięcie to oparto na ustaleniu, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką, a dochód rodziny wynosi [...] zł, a na osobę [...] zł, co skutkuje pełną odpłatnością zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189 z 2005 r., poz. 1598). Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, w całości podzielając jej ustalenia i wnioski. W szczególności potwierdziło, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej i rodzinnej, ponieważ w trakcie wywiadu T.N. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z D.B. Wskazując na przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Kolegium uznało prawidłowość nowego wyliczenia odpłatności za usługi opiekuńcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 9 i 10 kpa oraz art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Skarżąca zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji, a nadto podważała kwalifikacje pracowników wykonujących względem niej usługi opiekuńcze. W obszernych wywodach skargi skarżąca wskazywała, że fakt okresowego przebywania w jej mieszkaniu jej matki był znany pracownikom organu I instancji, przy czym matka jest zameldowana w innym lokalu, w którym prowadzony jest remont. Z racji swojego częściowego ubezwłasnowolnienia za konieczny uznała udział w postępowaniu jej kuratora. Ponadto nie została poinformowana o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz nie zapewniono jej możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów (art. 9 i 10 kpa). Zdaniem skarżącej rzeczywisty stan rzeczy nie kwalifikuje się do przyjęcia, że razem z matką wspólnie gospodaruje w swoim mieszkaniu. Swoje stanowisko skarżąca rozwinęła jeszcze w piśmie procesowym z dnia [...], złożonym na rozprawie wraz z oświadczeniem jej matki. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Kolegium podniosło przy tym, że z postanowienia o ustanowieniu dla skarżącej kuratora nie wynika, by został on upoważniony do reprezentowania i zarządu majątkiem podopiecznej, w związku z czym organ I instancji nie był zobowiązany do zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać z powodu co prawda nie podniesionego w skardze, który jednak Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ppsa). Otóż decyzja I instancji została wydana w dniu [...], a zmianę decyzji z dnia [...] orzeczono w niej z dniem [...], bo od tej daty ustalono nową odpłatność za przedmiotowe usługi. Z motywów decyzji obu instancji nie wynika, dlaczego przyjęto tą datę zmiany odpłatności, ani nie wskazano żadnego faktu prawotwórczego związanego z dniem [...]. Przyjęcie tej daty uznać należy więc za dowolne, zwłaszcza że decyzja I instancji została podjęta bez formalnego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji. Należy jednak zauważyć, że zmiana decyzji nastąpiła z powodu zmiany sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, co wymagało ponownego wyliczenia odpłatności według przepisów rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, które w dodatku przewiduje możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności na czas określony. Nie ulega więc wątpliwości, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter decyzji konstytutywnej. Ponieważ jej treść zależy od ustalenia określonego stanu faktycznego, to nie jest dopuszczalne podwyższanie odpłatności za usługi z mocą wsteczną. W tym zakresie odwołać się należy do powszechnego już orzecznictwa, według którego w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchylenie lub zmiana dotychczasowej decyzji winna nastąpić ze skutkiem ex nunc – od momentu wydania nowego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 11.08.2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, zbiór LEX nr 737506). Tym samym zmiana odpłatności mogła nastąpić dopiero od dnia [...], kiedy została wydana decyzja organu I instancji. Z materiału sprawy zdaje się wynikać, że po otrzymaniu decyzji skarżąca de facto zrezygnowała z omawianych usług, a obecnie przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Te okoliczności weźmie organ administracyjny pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dla ewentualnego rozważenia przesłanek z art. 105 § 1 kpa. W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi mają drugorzędne znaczenie. Nie budzi jednak większych zastrzeżeń ustalenie organów, że skarżąca ze swoją matką stanowi rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie sposób uzyskania od skarżącej oświadczenia o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego nie może zyskać akceptacji (spisanie go przez pracownika bez podania przyczyny braku samodzielnego działania skarżącej), jednak prawidłowość owego ustalenia wynika z całego zebranego materiału, w tym nawet oświadczeń matki skarżącej i jej syna, według twierdzeń którego bardziej faktycznie ubezwłasnowolnił obie krewne mu osoby, niż to czyni orzeczenie sądowe, jednak podaje okoliczności potwierdzające w istocie ustalenia organów. Kilkuletnie wspólne zamieszkiwanie spełnia jedną z przesłanek z art. 6 pkt 14 cyt. ustawy, gdyż na czas długotrwałego remontu drugiego mieszkania lokal skarżącej stanowi dla jej matki centrum życiowe. Natomiast mimo zarządzania finansami przez syna skarżącej M.B., czyni on to w imieniu obu kobiet, które choćby ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne i małe rozmiary mieszkania są zmuszone do wspólnego gospodarowania, zwłaszcza że opiekunka przebywała u skarżącej tylko przez 3,5 godziny, a synowie skarżącej mieszkają oddzielnie. W takich okolicznościach dokonanie odmiennych ustaleń kłóciłoby się wręcz z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Nie można też podzielić zarzutu skarżącej co do konieczności udziału w sprawie jej kuratora. Otóż zgodnie z art. 30 § 2 kpa przez swych ustawowych przedstawicieli działają jedynie osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych, a według art. 30 § 1 kpa zdolność tą ocenia się w świetle przepisów prawa cywilnego. W grę wchodzą tu głównie przepisy art. 17-22 kodeksu cywilnego i art. 181 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Według tego ostatniego przepisu kurator osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest powołany do jej reprezentowania i do zarządu majątkiem tylko wtedy, gdy sąd opiekuńczy tak postanowi. W przypadku skarżącej takie postanowienie nie zostało wydane. Natomiast kwestię korzystania z usług opiekuńczych i wiążącą się z tym odpłatnością należy zakwalifikować (z nieznacznym dostosowaniem do natury stosunków administracyjnoprawnych) jako czynność w zakresie drobnych bieżących spraw życia codziennego (art. 20 kc) w powiązaniu z rozporządzeniem swoim szeroko rozumianym zarobkiem (art. 21 kc). Te czynności osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może podejmować bez zgody przedstawiciela ustawowego, a zatem w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie musiała być reprezentowana przez kuratora (por. wyrok NSA z 18.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10, zbiór LEX nr 1138057). Co prawda Kolegium doręczyło decyzję synowi skarżącej jako jej przedstawicielowi ustawowemu, ale nie doszło przez to do ograniczenia jej praw, zwłaszcza że syn ten został także ustanowiony jej pełnomocnikiem. Z kolei podnoszone w skardze zastrzeżenia dotyczące kwalifikacji osób wykonujących usługi opiekuńcze, wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Z drugiej strony dostrzeżone przez pracowników pomocy społecznej negatywne zachowania kuratora wobec jego podopiecznej powinny być zgłaszane sądowi opiekuńczemu. Mając na uwadze wcześniej podniesione okoliczności, skoro zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, naruszając art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ppsa orzeczono, jak w sentencji. sw