IV SA/Gl 31/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r i Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S.O. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz.869). Z motywów wskazanego rozstrzygnięcia wynikało, że S. O. będąc zatrudniony w A Sp. z.o.o. w S. w okresie od 01.04.1965 do 28.02.1973 jako [...], podczas sterowania urządzeniami [...] pracował w kontakcie z hałasem o natężeniu od 64dB do 85dB oraz w okresie od 01.03.1973 do 15.02.2004r. [...] oraz [...] podczas sprawowania nadzoru przez ok. 4 godzin na zmianę roboczą polegającego na kontroli prowadzonych w terenie [...], pracował w kontakcie z hałasem pochodzącym od pracujących (w odległości powyżej 10 metrów) [...] takich jak: [...], dla których równoważny poziom dźwięku na stanowiskach obsługi mieścił się w granicach od 80dB do 93,4dB. Natomiast przeprowadzona w Szpitalu – Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną oraz próby lokalizacyjne wykazała u ww. niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej w uchu prawym oraz głuchotę ucha lewego bez możliwości wykonania prób lokalizacyjnych. Przesuniecie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz wykazało dla ucha prawego - 45dB; 46dB, dla ucha lewego – nieoznaczalne. Organ uznał, że pomimo narażenia zawodowego na hałas nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż rozpoznany badaniami stan narządu słuchu nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowe – nie spełnia kryteriów klinicznych obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. S.O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji jako krzywdzącej i niesprawiedliwej. Podniósł, iż przez okres 39 lat pracował w narażeniu na hałas o poziomie równoważnym od 85dB do 93,4 dB. Zaznaczył, że w zależności od badanego stanowiska lub urządzenia poziom hałasu tzw. liniowego dochodził do 104 dB a nawet do 115 dB. W ocenie odwołującego właśnie natężenie hałasu o wartościach liniowych, które choć krótkotrwale, ale przekraczające normy hałasu mogło spowodować upośledzenie jego słuchu, które według ostatniego badania audiologicznego przeprowadzonego [...] r., tj. przed odejściem na emeryturę sięgało w UP do 60dB, a w UL do 100dB. Pomimo tego lekarz zakładowy nie skierował go na badania do poradni chorób zawodowych, jak również nie powiadomił go o terminie, w którym badania te mógł wykonać. Ponadto podał, że Inspektorat w S. w piśmie skierowanym do Poradni Chorób Zawodowych wykazał brak narażenia na hałas w okresie od 1965-1973r., podając poziom jego natężenia od 70dB do 78DB. Zdaniem odwołującego takie wartości przekazane do Przychodni Chorób Zawodowych oraz Instytutu Medycyny Pracy mogły wpłynąć na negatywną decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, wykluczając jego 8 letni okres pracy w narażeniu na hałas. Zaznaczył także, że pomimo skierowanej do inspektora sanitarnego prośby nie przeprowadzono pomiaru natężenia hałasu dla [...]. Za ogólnikowe, nie mające pokrycia w dokumentach, uznał przyjęcie wykonywania przez niego pracy w odległości 10 m od stanowiska obsługi urządzeń emitujących hałas oraz czasu narażenia na zmianę roboczą (4 godziny). Zdaniem odwołującego stwierdzone upośledzenie słuchu typu ślimakowego w uchu prawym lepiej słyszącym oraz nieoznaczalne w uchu lewym spowodowane hałasem stanowi podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej. Jest zdecydowany poddać się operacji w celu dokładnego zdiagnozowania przyczyny utraty słuchu i w konsekwencji głuchoty. Podniósł, że zgodnie z audiogramem z [...]r. ubytek słuchu dla UP wynosił do 30 dB zaś dla UL do 75 dB. W odwołaniu zawarty został również wniosek o przeprowadzenie badań natężenia hałasu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 235¹ kodeksu pracy, § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na treść § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. wskazując, iż jest to przepis intertemporalny nakazujący stosować nowe regulacje prawne do postępowań wszczętych i niezakończonych do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia. Nadto wskazano, iż przywołana norma prawna nakazuje organowi traktować jako skuteczne czynności dokonane w toku prowadzonego dotychczas postępowania, co dotyczy zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest rozpoznanie danego schorzenia jako choroby zawodowej, wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia, oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Następnie podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej S.O. oraz zajmowanych przez niego stanowisk. Przyznał, że ten w latach [...] pracował w warunkach narażenia na hałas. Dalej podał, że S. O. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia [...] r. nr [...]) gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30.07.2002 r. dot. chorób zawodowych orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż mimo, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna wykazała odbiorczy niedosłuch ucha prawego o lokalizacji ślimakowej z ubytkiem słuchu 50dB i głuchotę ucha lewego (przesunięcie progu słuchu nieoznaczalne), to jednak wobec faktu uznania narażenia zawodowego ww. na hałas w 2004 r. i fakt zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej w 2007 r. nie uzasadniał rozpoznania zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu u ww. Również lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu wydanym na podstawie tegoż samego rozporządzenia z 2002 r. nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż stwierdzony badaniami stan narządu słuchu nie upoważniał do rozpoznania choroby zawodowej. Pomimo więc udokumentowanego narażenia na hałas stwarzający ryzyko powstania zawodowego uszkodzenia narządu słuchu lekarze obu jednostek diagnostycznych – zważywszy na obowiązujące w zakresie chorób zawodowych kryteria diagnostyczno-orzecznicze - nie znaleźli podstaw do rozpoznania u S. O. uszkodzenia narządu słuchu pochodzenia zawodowego. Organ zaznaczył przy tym, że orzeczenia te zachowują ważność w świetle obowiązujących przepisów, gdyż zakres badań i ich metodologia nie uległy zmianie. Powyższe, zdaniem organu, musiało skutkować odmową stwierdzenia u ww. choroby zawodowej. S.O. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, na powyższą decyzję wnosząc o rozpatrzenie jego sprawy. Decyzję tą uważa na krzywdzącą i niesprawiedliwą. Odpowiadając na skargę, organ inspekcji sanitarnej nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i przytoczył dotychczasowo podnoszone argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym wydawanych przez organy administracji decyzje. Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd administracyjny kontrolujący daną decyzje, władny jest ją wzruszyć. Bierze przy tym pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, a także bada sprawę z urzędu, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte jeszcze pod rządami przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Natomiast w chwili wydania decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r. Należy wobec tego mieć na uwadze, że § 11 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi, że do postępowań w sprawie chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Aby zatem określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa wyżej, a po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ( w skrócie k.p.a.). Organy sanitarne prowadząc postępowanie w sprawie choroby zawodowej zobowiązane są zatem do przestrzegania wszystkich reguł dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które w zakresie ustalania stanu faktycznego przyjmują jako naczelną zasadę prawdy obiektywnej. Rozpoznający zatem sprawę o stwierdzenie choroby zawodowej organ dążyć musi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy należało w tym miejscu zaakcentować, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaskarżona decyzja oparta została na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., jak również oceny narażenia zawodowego skarżącego. Mając na uwadze przytoczoną wyżej regulację prawną, przy uwzględnieniu powołanych wyżej zasad postępowania, przyszło stwierdzić, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania. Organy inspekcji sanitarnej w wydanych decyzjach zgodnie przyjęły, że skarżący w latach 1965-2004 pracował w narażeniu na hałas stwarzający potencjalne ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Ustalenie to nie budzi wątpliwości, bowiem znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Zatem istotne było rozpoznanie przez lekarzy jednostek orzeczniczych wymienionych w § 5 rozporządzenia choroby z poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Pod tą pozycją znajduje się schorzenie określone jako - obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Dwie orzekające w tym zakresie placówki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego niedosłuch odbiorczy o lokalizacji ślimakowej o poziomie 50dB (WOMP) oraz 45-46dB (IMPiZŚ), a więc charakterystyczny dla urazu akustycznego, jak również głuchotę ucha lewego. Natomiast przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wnioski zawarte w konkluzji orzeczeń wskazanych placówek nie wytrzymują krytyki. Jednostka I stopnia orzeczenie z dnia [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uzasadniła faktem ustania narażenia zawodowego na hałas w 2004 r., choć bez dokonania jakichkolwiek ustaleń, czy w okresie dwóch lat od ustania narażenia u badanego wystąpiły objawy uzasadniające rozpoznanie choroby zawodowej. Powyższe bezkrytycznie przyjął organ odwoławczy pomimo, iż skarżący twierdził, że w badaniach audiologicznych przeprowadzonych w dniu [...] r. stwierdzono u niego niedosłuch odbiorczy ucha prawego o lokalizacji ślimakowej do 60dB oraz niedosłuch ucha lewego do 100dB, na dowód czego załączył do odwołania kopię audiogramu wraz z opisem. Natomiast lekarze Instytutu w orzeczeniu o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uznali, że stwierdzony badaniami stan narządu słuchu nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo, iż w ogóle nie wypowiedzieli się w kwestii etiologii głuchoty ucha lewego. Jest to o tyle istotne, bowiem przyjęcie zawodowej etiologii upośledzenia narządu słuchu w uchu lewym przy niedosłuchu odbiorczym o lokalizacji ślimakowej w uchu prawym o poziomie 45dB dawałby podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Istotne było zatem ustalenie czy występująca u skarżącego głuchota ucha lewego jest, bądź, nie typowa dla skutków działania hałasu. Nie jest w tym zakresie wystarczające stwierdzenie zawarte w orzeczeniu Instytutu, iż dane z dokumentacji lekarskiej potwierdzają występowanie patologii ucha lewego od 1977, jako że nie wyjaśniono, co było przyczyną owej patologii. Zauważyć przy tym wypadnie, iż w orzeczeniu tej placówki przyjęto, że skarżący w latach 1965-1973 jako operator koparki wielonaczyniowej był narażony na hałas o poziomie 70-78dB, a od 1973do 2004 80-93,4 dB 4 godziny na zmianę roboczą jako [...], a w konsekwencji, że tylko w latach 1973-2004 był narażony na poziomy hałasu stwarzające ryzyko powstania choroby zawodowej. Placówka ta nie dysponowała natomiast wynikami uzupełniającego dochodzenia epidemiologicznego, przeprowadzonego po wydaniu orzeczenia, które wskazują, że skarżący w okresie 1965-1973 pracował na stanowisku [...], gdzie był narażony na hałas o poziomie od 64 (poziom skorygowany – [...]) do 85dB (poziom równoważny). W oparciu o te wyniki organy w wydanych decyzjach przyjęły, że we wskazanym okresie skarżący pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby narządu słuchu. Ponadto z akt wynika, że skarżący był również narażony na tzw. hałas liniowy, który na ww. [...] został określony na poziomie wartości uśrednionej 90dB (k-24 akt administracyjnych). Zwraca także uwagę okoliczność, iż opinie placówek diagnostycznych w niniejszej sprawie zostały wydane pod rządami rozporządzenia z 2002 r. Tymczasem odnośnie schorzeń słuchu w punkcie 21 nowego wykazu chorób zawodowych dodano sformułowanie "lub czuciowo – nerwowego". Oznacza to, iż aby uznać ubytek słuchu za chorobę zawodową musi być on albo typu ślimakowego albo czuciowo – nerwowego. Należy podkreślić, że orzeczenie lekarskie jest dowodem, o którym mówi art. 84 § 1 k.p.a., który zgodnie z art. 80 k.p.a. podlega ocenie organu administracji wydającego na jego podstawie decyzję administracyjną. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych musi być przekonywające i czytelne, a przede wszystkim uzasadnione w taki sposób, by wyjaśnić wszelkie medyczne wątpliwości z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę. W szczególności zaś musi być wynikiem analizy pełnej dokumentacji o jakiej mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz powinien wystąpić o ich uzupełnienie (§ 6 ust. 5). Organ nie może natomiast oprzeć swego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej budzącej wątpliwości, wydanej w oparciu o niepełny materiał dowodowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu tylko wykazanie w nie budzący wątpliwości sposób, że do uszkodzenia słuchu w uchu lewym doszło z innych przyczyn niż zawodowe stanowiłoby podstawę do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zauważyć przy tym należy, że istnienie związku przyczynowego między schorzeniem a warunkami pracy nie zawsze może być pewne i wystarczające jest w tym względzie wykazanie wysokiego prawdopodobieństwa (art. 235¹ Kp). Natomiast, jeżeli pojawią się wątpliwości czy w konkretnym przypadku choroba mogła powstać z innych przyczyn niż zatrudnienie, to takie wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę. W tym stanie rzeczy, wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie podjęcia przez organ orzekający w sprawie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Ponownie rozpatrując sprawę, organ inspekcji sanitarnej będzie miał na względzie powyższe wywody oraz uzupełni postępowanie we wskazanym kierunku. W szczególności wystąpi do Instytutu Medycyny Pracy o wydanie opinii uzupełniającej, w celu jednoznacznego określenia przy możliwej do uzyskania pełnej dokumentacji medycznej, czy głuchota ucha lewego mogła być wywołana działaniem hałasu występującego w środowisku pracy, czy też jest skutkiem innej pozazawodowej przyczyny, a jeżeli tak to o wykazanie jaka przyczyna głuchotę tą spowodowała. Wydana opinia powinna zawierać dokładne, wyczerpujące a nadto czytelne dla organu orzekającego i dla strony postępowania, która nie dysponuje wiedzą medyczną, uzasadnienie zajętego stanowiska. Przy wydawaniu opinii należy również uwzględnić cały opis choroby zawodowej zawarty w pkt 21 załącznika do nowego rozporządzenia. Dopiero w oparciu o pełny materiał dowodowy organ sanitarny podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie znalazł podstaw do orzekania o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.