IV SA/Gl 310/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 2351 i art. 237 Kodeksu Pracy oraz w oparciu o art. 104 §1 i §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie stwierdził u S. M. choroby zawodowej w postaci zespołu wibracyjnego, wymienionej w poz. 22 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) W uzasadnieniu przyznano, iż wyżej wymieniony będąc zatrudnionym w latach 1987-2010 na stanowiskach: robotnika pod ziemią, górnika pod ziemią i górnika strzałowego pod ziemią, pracował w ekspozycji na czynnik patogenny w formie drgań mechanicznych. Podkreślono jednak, że choroba zawodowa nie została u niego rozpoznana przez orzeczników kompetentnych placówek orzeczniczych, w których był badany. Zarówno bowiem lekarze Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. jak i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w swoich orzeczeniach wydanych odpowiednio w dniu [...] (nr [...]) oraz w dniu [...] (nr [...]) wykluczyli istnienie zespołu wibracyjnego. W orzeczeniach tych powołano się na badanie palestezjometryczne, które nie wykazało zaburzeń czucia wibracji, próby oziębienia, które dały wynik ujemny oraz obraz rtg kości stawów nadgarstkowych i łokciowych, na którym nie stwierdzono zmian świadczących bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem o kostno-stawowej postaci zespołu wibracyjnego. W odwołaniu do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. S. M. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji. Podniósł bowiem, że w toku przeprowadzonego postępowania nie uwzględniono wyników badań rtg wykonanych w dniu 27 czerwca 2011 r. w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" w K., które różnią się diametralnie od diagnozy wyrażonej w orzeczeniach lekarskich stanowiących podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym miejscu odwołujący się podkreślił, że wykonane w powyższej placówce zdjęcia stawów łokciowych potwierdzają występowanie osteofitu w obrębie wyrostka łokciowego kości łokciowej po obu stronach (wyraźniejszy po prawej stronie prawej) z kolei zdjęcia stawów barkowych świadczą o istnieniu zmian zwyrodnieniowo-wytwórczych w zakresie stawów barkowo-obojczykowych (zwłaszcza po stronie prawej). Zdaniem skarżącego, objawy stwierdzone w wyniku przywołanych badań stanowią efekt wieloletniej pracy przy obsłudze sprzętu wiertniczego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., art. 2351 Kodeksu pracy oraz §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do okresu pracy S. M. w narażeniu na czynnik szkodliwy w postaci drgań mechanicznych o działaniu miejscowym podnosząc, iż narażenie to występowało w latach 1987-2010, kiedy pracował w Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" (do roku 2003) a następnie w Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. (od 2003 do 2010 roku). Podkreślił jednak, że skarżący był badany w dwóch kompetentnych placówkach diagnostycznych i wydane w wyniku tych badań orzeczenia nie potwierdzają występowania u niego spornej choroby. W pierwszym z tych orzeczeń, lekarze Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. oparli swoje rozpoznanie na danych z wywiadu chorobowego, badaniu przedmiotowym, konsultacji ortopedycznej i neurologicznej oraz badaniach dodatkowych, dodając przy tym, że badanie palestezjometryczne nie wykazało zaburzeń czucia wibracji, próby oziębieniowe wypadły ujemnie zaś wyniki termometrii skórnej były prawidłowe. Także specjaliści drugiej jednostki - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. powołali się na konsultację ortopedyczną i neurologiczną, badanie palestezjometryczne - w normie, ujemny wynik próby oziębieniowej, prawidłową termometrię skórną, a nadto na prawidłowy wynik TSH i brak charakterystycznych zmian w obrazie rtg. Zważywszy powyższe organ drugiej instancji wywiódł, że orzeczenia, na których oparto podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wydane zostały po przeprowadzeniu specjalistycznych badań, zgodnych z obowiązującymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi, a tym samym brak jest podstaw aby kwestionować sformułowane w nich rozpoznanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. M. dał wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia organu odwoławczego wnosząc o "przekazanie decyzji do ponownego rozpoznania w celu jej zmiany". Skarżący podkreślił, że w treści tej decyzji wskazano, iż orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego wydane zostało po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji i wyników badań, podczas gdy w rzeczywistości nie przyjęto od niego pełnej dokumentacji pomijając wyniki badań rentgenowskich z 28 czerwca 2011 r., potwierdzających istnienie zmian patologicznych w obrębie stawów łokciowych oraz barkowych mogących świadczyć o występowaniu spornej choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że w jego ocenie brak rozpoznania u S. M. choroby zawodowej przez jednostki orzecznicze obu szczebli, pomimo wykonywania przezeń pracy w narażeniu na drgania mechaniczne, uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej istnienie tej choroby, jako że nie zachodzą przesłanki, od wystąpienia których uzależnia to rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje więc zachowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie przy tym do §8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w §5 omawianego aktu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji powołał się na wnioski płynące z orzeczeń lekarskich wydanych przez Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie z dnia [...] nr[...]) oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]) Diagnoza sformułowana w tych opiniach oparta została na wnioskach płynących z konsultacji ortopedycznej i neurologicznej oraz z badań: palestezjometrycznego, TSH, termometrii skórnej i próby oziębieniowej, które dały prawidłowe wyniki. W obu orzeczeniach powołano się nadto na wyniki badań radiologicznych podnosząc, iż nie wykazały one "charakterystycznych zmian" (orzeczenie z dnia [...]) oraz, że "w obrazie rtg stawów nadgarstkowych i łokciowych nie stwierdzono zmian, które przemawiałyby bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem za postacią kostno-stawową zespołu wibracyjnego" (orzeczenie z dnia [...]). W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wskazano przy tym, że diagnoza została postawiona "po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji". Równocześnie nie sposób jednak tracić z pola widzenia, iż skarżący zarzucał placówkom orzeczniczym zignorowanie wyników badań rtg przeprowadzonych w NZOZ "[...]" w K., które miał w toku postępowania przedłożyć. Podkreślał bowiem, że badania te wykazały istnienie u niego zmian patologicznych w obrębie stawu łokciowego i barkowego, mogące świadczyć o istnieniu spornej choroby zawodowej. Jak wynika z dołączonych do skargi kopii tych wyników, w obrazie radiologicznym stawu łokciowego u badanego stwierdzono "osteofit w obrębie wyrostka łokciowego kości łokciowej po stronie prawej i dużo mniej zaznaczony po stronie lewej", z kolei na zdjęciu stawu barkowego rozpoznano "zmiany zwyrodnieniowo-wytwórcze w zakresie stawu barkowo-obojczykowego prawego z przewężeniem szpary stawowej" oraz rozpoczynające się zmiany tego rodzaju po stronie prawej. Pomimo, iż powyższy zarzut został wyraźnie sformułowany w treści odwołania od aktu wydanego w pierwszej instancji, nie został w żaden sposób skomentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. motywując swoje rozstrzygnięcie ograniczył się bowiem w zasadzie wyłącznie do konkluzji, że skoro lekarze orzecznicy obu kompetentnych placówek medycznych wykluczyli istnienie spornej choroby zawodowej, to brak jest podstaw do jej stwierdzenia. Nie odniósł się natomiast do argumentacji zawartej w odwołaniu i nie podjął z nią jakiejkolwiek polemiki. W świetle powyższego Sąd uznał, iż decyzja stanowiąca przedmiot skargi wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie tego aktu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a.". Decyzja ta narusza bowiem zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i obowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei drugie uregulowanie obliguje je do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Skoro zatem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów strony i nie wyjaśnił wątpliwości, które były przez nią w toku postępowania sygnalizowane, to nie sposób uznać, aby spełnił on wymogi sformułowane w przywołanych unormowaniach procesowych. Co więcej, trzeba stwierdzić, że uchybienia do jakich doszło w postępowaniu kolidują również z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynikającą z art. 8 K.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko bowiem taki sposób procedowania i podejmowania rozstrzygnięć może wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet w sytuacji, gdy postępowanie kończy się wydaniem aktu nie uwzględniającego ich żądań. Realizacja tej zasady wymaga ścisłego przestrzegania prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym rzeczowego odniesienia się do żądań i twierdzeń stron. Dlatego w toku ponownego rozpoznania sprawy, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uwzględni wskazania płynące z niniejszego wyroku co do potrzeby uzupełnienia opisanego wyżej braku i skorzysta ze środków prawnych, przewidzianych w §8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., które z mocy tego przepisu mogą zostać zastosowane przez właściwy organ, polegających na żądaniu od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub na wystąpieniu do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz na podjęciu innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Konieczne jest, aby w orzeczeniu tym ustosunkowano się do wyników badań, na które powołuje się skarżący, a w szczególności zajęto stanowisko, czy ustalone w ich toku zmiany mogą świadczyć o istnieniu zespołu wibracyjnego, a jeżeli tak - czy wskazują na zawodową etiologię tego schorzenia. W przypadku odpowiedzi twierdzącej niezbędne będzie zaś skonfrontowanie tych wyników z wynikami badań przeprowadzonych przez placówki orzecznicze obydwu szczebli. W tych ramach pozostaje do rozważenia potrzeba wykonania kolejnych badań radiologicznych, które pozwoliłyby rozstrzygnąć ewentualne rozbieżności. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędna będzie powtórna analiza materiału dowodowego dokonana pod kątem oceny istnienia u skarżącego dwóch postaci spornej choroby, to jest zarówno kostno-stawowej jak i mieszanej (naczyniowo-nerwowej i kostno stawowej). Trzeba bowiem podkreślić, że obie te postacie zostały wymienione zarówno w "skierowaniu na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej" jak i w karcie oceny narażenia zawodowego. Tymczasem w późniejszym toku postępowania albo ograniczano się do diagnostyki w zakresie postaci kostno-stawowej (jak w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K.) albo w ogóle nie precyzowano, jaką postać tej choroby brano pod uwagę (sentencje decyzji organów obydwu instancji oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.). Brak ten niewątpliwie powinien zostać usunięty w orzeczeniu uzupełniającym placówki orzeczniczej drugiego szczebla. Po uzyskaniu powyższego orzeczenia organ drugiej instancji ponownie zbada zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz oceni go pod kątem wiarygodności i spełnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie choroby zawodowej u strony, po czym wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z przepisem art. 107 §3 K.p.a. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od orzekania o jego wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. Decyzją tą utrzymano bowiem rozstrzygnięcie nie stwierdzające u skarżącego choroby zawodowej, a tym samym nie podlega ona wykonaniu